José Ignacio Hernández
El 20 de julio de 2015 la Cámara Venezolana de la Industria de Alimentos (CAVIDEA) explicó que el Gobierno Nacional, a través de la Superintendencia Nacional Agroalimentaria (SUNAGRO), había ordenado “restarle productos a los supermercados y bodegas privados para llevarlos a los comercios de la red estatal”. Es decir: SUNAGRO le ordenó a las empresas productoras de alimentos que despacharan productos únicamente a establecimientos públicos, como la red de Abastos Bicentenarios. De acuerdo a lo informado, y como resumió Prodavinci “entre 30% y hasta 100% de la producción de las plantas, dependiendo del rubro, deberá despacharse a los locales de la red pública”. Ahora bien, ¿es legal que la SUNAGRO dicte esa orden?
En este post explico, brevemente, las razones por las cuales esta orden viola la soberanía del consumidor y el derecho de acceso y selección a los alimentos. Además, esa orden agrava los efectos negativos del control central que el propio Gobierno ha establecido para la distribución y comercialización de alimentos.
1. ¿Qué son las guías de movilización? Las guías de movilización responden al control administrativo sobre el transporte y almacenamiento de alimentos. La movilización de los alimentos es controlada por el Gobierno: desde que el producto terminado es almacenado en la fábrica para su distribución, pasando por su distribución en los almacenes y otros establecimientos, hasta su despacho al detallista —como el supermercado— que hará la venta al consumidor final.
La guía controla además la ruta que puede emplear el medio de transporte, de forma tal que todo transporte de alimentos —como regla— debe ir acompañado de su correspondiente guía, que indica la ruta que ha sido autorizada. Como se observa, se trata de un control bastante intenso.
Precisamente, ese control, por su intensidad, es una limitación innecesaria a la distribución y comercialización de alimentos, todo lo cual afecta negativamente el abastecimiento de alimentos en el país.
2. ¿Cuál es el fundamento legal de las guías de movilización? Las guías de movilización responden al llamado “Sistema Integral de Control Agroalimentario” (SICA), que actualmente administra la SUNAGRO.
El SICA forma parte de los diversos controles establecidos sobre la industria de los alimentos, que es una de las industrias más reguladas en Venezuela. La Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, junto a la Ley Orgánica del Sistema Integral Agroalimentario, facultan ampliamente al Gobierno Nacional para controlar el inventario de alimentos, lo cual se logra, precisamente, a través de las guías de movilización.
De esa manera, la guía única es exigida para la movilización, seguimiento y control de materia prima acondicionada y de productos alimenticios acondicionados, transformados o terminados, destinados a la comercialización, consumo humano y consumo animal con incidencia directa en el consumo humano, en el territorio nacional, y especialmente, en los Estados fronterizos Apure, Táchira, y Zulia, según aclara la Resolución N° 25-12 del Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, del año 2012.
Como se observa, las guías se exigen para alimentos terminados y también materia prima, incluso, destinada al consumo animal que tenga incidencia en el consumo humano.
En palabras más sencillas: el transporte de la leche fresca y productos lácteos terminados, así como el transporte de alimentos para las vacas, deben pasar por el control de las guías de movilización.
La intensidad del SICA, como ya advertimos, hace de ese sistema un obstáculo innecesario que restringe la disponibilidad de alimentos en el país.
3. ¿Cuál es la justificación formal de las guías de movilización? Las guías de movilización han sido justificadas, formalmente, en dos razones, como puede comprobarse de la lectura de la Resolución Conjunta de los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Defensa y para la Alimentación N° 191, de 2009.
La primera justificación ha sido controlar la “la extracción de productos destinados a la alimentación humana”, o sea, el llamado contrabando de extracción.
El segundo objetivo, relacionado con el anterior, ha sido proteger la “seguridad alimentaria”, esto es, el derecho de la “población nacional” a satisfacer “diaria y oportunamente sus necesidades alimenticias, en la cantidad y calidad suficientes”.
Por ello, el control de los inventarios en la industria de los alimentos pretende garantizar el acceso de los venezolanos a esos alimentos, como se afirma en el artículo 21 de la Ley Orgánica de Soberanía y Seguridad Agroalimentaria.
Ninguna de esas justificaciones es, sin embargo, valedera. Por un lado, la extracción indebida de alimentos pudiera controlarse mediante medidas menos restrictivas, distintas a regular la movilización de todo alimento en todo el país. Además, mal puede protegerse la seguridad alimentaria implementando un control innecesario que restringe la distribución y comercialización de alimentos.
4. Las guías de movilización y la planificación vinculante. Esas razones formales de las guías de movilización deben ser interpretadas, además, en el contexto de las políticas públicas diseñadas para atribuir al Estado la planificación central vinculante en materia de alimentación. La “soberanía agroalimentaria”, de acuerdo con esta visión, se afirma básicamente desde el Estado: es al Estado a quien corresponde, exclusivamente, garantizar esa soberanía. Para ello, el Gobierno planifica centralmente a la industria de los alimentos.
Esa planificación central tiene varias técnicas de control, especialmente, el control de precio y el control de cambio. Las guías de movilización, administradas a través del SICA, constituyen así otra de las herramientas de la planificación central vinculante, pues el Estado mantiene información permanente sobre el transporte e inventarios de alimentos en todo el país.
Esta planificación central, llevada a cabo a través del SICA, es contraria a los principios constitucionales en materia de seguridad alimentaria. Desde la Constitución, la seguridad alimentaria no es responsabilidad exclusiva del Estado, sino responsabilidad compartida del Estado y de la empresa privada, todo ello, bajo el principio de subsidiariedad. Por lo anterior, solo puede protegerse integralmente la seguridad alimentaria de acuerdo con el artículo 305 de la Constitución, cumpliendo con el mandato que el artículo 112 constitucional impone al Estado: “el Estado promoverá la iniciativa privada”.
5. La reciente orden de la SUNAGRO viola el SICA. La reciente orden de la SUNAGRO se desvía de los fines, criticables por demás, de las guías de movilización. En efecto, como vimos, esas guías controlan los inventarios de alimentos para evitar el llamado contrabando de extracción. Sin embargo, bajo el marco normativo de esas guías, son las propias empresas las que deciden hacia donde distribuirán los alimentos. El SICA solo permite tomar dos decisiones: aceptar el despacho, emitiendo la guía, o negar el despacho, rechazando la guía. Pero la regulación aplicable al SICA no permite a ese sistema decidir hacia dónde serán despachos los alimentos.
La orden de la SUNAGRO, precisamente, atribuye a esa Superintendencia una función ajena al SICA, esto es, decidir hacia dónde serán despachados los alimentos, ordenando que ese despacho se oriente a las redes públicas de suministro de alimentos.
Con lo cual, la orden amplía las limitaciones derivadas del SICA, cuyo contenido, como vimos, es de por sí criticable.
6. La reciente orden de la SUNAGRO y la soberanía del consumidor. Esta orden de la SUNAGRO, además, olvida un principio constitucional básico: la soberanía del consumidor. La seguridad alimentaria no puede definirse únicamente como el derecho a acceder a los alimentos, sino que comprende además el derecho a seleccionar los alimentos de la preferencia del consumidor. Ese derecho de selección abarca, así, el derecho del consumidor a decidir si accede a esos alimentos desde establecimientos públicos o privados.
Obligar al consumidor a acceder a alimentos solo a través de establecimientos públicos viola directamente su soberanía. Adicionalmente, ello supone un trato discriminatorio hacia la empresa privada, quien se verá impedida de ofrecer aquellos alimentos que, de acuerdo con la SUNAGRO, solo puedan ser expedidos a través de establecimientos públicos.
7. La reciente orden de la SUNAGRO y el acceso oportuno a alimentos. Otro elemento que debe considerarse, es que esta reciente orden de la SUNAGRO afectará —todavía más— el acceso oportuno a alimentos, al reducir sus canales de distribución.
Un producto puede llegar mejor al consumidor mientras más canales de distribución existan. Toda reducción a esos canales afectará, por lo anterior, el acceso a los alimentos.
Según informó CAVIDEA “en la red privada existen 113.859 establecimientos comerciales mientras que la red pública está conformada por 7.245 establecimientos, por lo que calculó que 15 veces más establecimientos privados que públicos”.
Esto quiere decir que la reciente orden de la SUNAGRO, al reducir la distribución de alimentos solo al 6% del total de establecimientos de venta de alimentos, afectará dramáticamente el acceso a los alimentos, violando así la seguridad alimentaria.
Por ello, como bien ha señalado Luis Vicente León, esta medida generará dos consecuencias: escasez por todos lados y colas en cantidades en los comercios públicos.
Ángel Alayón, en La Cola Feliz, resumió así los efectos de la medida: esta medida significa, fundamentalmente, restringir más el acceso de los consumidores -más colas- afectando además el sistema de distribución de alimentos en Venezuela.
En resumen: una crisis causada por controles no se solucionará con más controles.
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