Cómo levantar el control de cambio: una hoja de ruta

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Miguel Ángel Santos

El control de cambio se ha convertido en el elefante blanco de la economía venezolana: durante mucho tiempo todos hemos sabido que ahí está el problema central, pero muy pocos políticos se habían atrevido a decirlo públicamente. Éste es un hecho curioso que se puede atribuir a un conjunto relativamente razonable de prejuicios.

En primer lugar, está el hecho de que durante muchos años, para bien y más recientemente para mal, el gobierno ha venido importando bienes de consumo a tasas preferenciales, que también resultaron en precios artificialmente bajos. Esta circunstancia, además de ahogar a los productores nacionales de dichos bienes, provocó un boom de consumo que fue sostenido a punta de importaciones, pagadas a su vez con petróleo y deuda. Mientras fue posible, con los precios del petróleo subiendo y nuestra deuda creciendo exponencialmente, esta práctica creó una suerte de ilusión del socialismo posible.

Una vez que cayeron los precios del petróleo y, predeciblemente, los mercados de crédito empezaron a tener dudas sobre Venezuela y a exigirnos tasas cada vez mayores, los productos “controlados” distribuidos a través de la red de distribución expropiada por el régimen venezolano se hicieron más escasos, llegando eventualmente algunos a desaparecer.

En segundo lugar, no existe una receta clara acerca de cómo salir del control de cambio, como no sea de la forma en que hemos salido otras veces; es decir, eliminándolo de golpe y porrazo. Dada la vulnerabilidad económica que exhiben amplios segmentos de la sociedad, muchos se preguntan si existe una forma más gradual de salir del control de cambio. Es una preocupación legítima. A fin de cuentas, la población más vulnerable es precisamente aquella que el régimen se vanagloria de proteger. Tras la bonanza petrolera más prolongada de nuestra historia, este segmento de la población exhibe una mayor dependencia del Estado, no cuenta con trabajos productivos, y muy probablemente, a fuerza de depender de la suerte y de los ingresos de otros, haya venido perdiendo la confianza en sí misma.

Por último, existe el mito de que si se levanta el control de cambios en Venezuela, todos saldríamos corriendo a cambiar nuestros bolívares por dólares, y la fuga de capitales sería colosal. Esta es una de esas creencias populares difíciles de cambiar, pero que no coincide con la evidencia que se deriva de nuestra experiencia con controles. En una investigación publicada recientemente hemos demostrado que la fuga de capitales, cuando se incluyen estimados conservadores de la sobrefacturación de importaciones que suele ser rampante en estos períodos, es mayor con control de cambio que sin él. La diferencia está en que con controles el gobierno tiene cierta capacidad para decidir quiénes se fugan.

Cinco premisas básicas

Antes de pensar en un mecanismo gradual para salir del control de cambio, me gustaría introducir cinco premisas básicas. La gradualidad ésa a la que uno suele aludir y que en ocasiones de transiciones políticas puede ser conveniente, cuesta real. Corregir los desajustes creados por el control de manera gradual implica, necesariamente, mantener diferentes precios del dólar durante algún tiempo, lo que a su vez reduce tanto la recaudación fiscal como los beneficios derivados de una mayor eficiencia del sistema de precios (a la vez que mantiene los incentivos a la corrupción).

Durante la campaña electoral de 2012 analizamos varios mecanismos para levantar el control de cambios de forma gradual. En aquel entonces, el petróleo venezolano rondaba los cien dólares por barril y nuestra reservas internacionales los 25.000 millones de dólares. Tres años después, el petróleo venezolano ha caído por debajo de los cincuenta dólares por barril y nuestras reservas apenas llegan a 15.500 millones de dólares. Peor aún: hemos ido agotando de a poco todas las fuentes de divisas que teníamos a nuestra disposición, adelantado acreencias a grandes descuentos, endeudando CITGO, disponiendo de nuestros Derechos Especiales de Giro en el Fondo Monetario Internacional (FMI), además de vender parte de la capacidad refinadora del país en Estados Unidos

Todo esto para decir que proceder de forma gradual requiere de unas reservas con las que Venezuela no cuenta en este momento. Nuestro país enfrenta una colosal crisis de liquidez que obliga a escoger entre recortar nuestras importaciones hasta niveles no vistos en quince años (cuando no sólo éramos muchos menos, sino que además contábamos con algún tipo de aparato industrial) o pagar la deuda. Vender activos para cubrir la enorme y creciente brecha es insuficiente, pero además se me antoja la expresión más pura de daños al patrimonio nacional. Sin rumbo, sin política económica y sin credibilidad, no tiene sentido salir a vender en el momento más desesperado, pues eso es algo que no se le escapa a los potenciales compradores.

Esto quiere decir que con toda seguridad Venezuela requerirá de un paquete de financiamiento para superar su situación actual. Las ayudas internacionales se suelen canalizar a través del Fondo Monetario Internacional. Algunos le tienen miedo a la expresión y creen que se protegen políticamente evitando las siglas y aludiendo a préstamos de UNASUR (organismo sin ninguna experiencia como banco de desarrollo), a la banca multilateral de los BRICs (que todavía no ha otorgado su primer préstamo) o a China (cuya experiencia como banquero multilateral ha sido catastrófica, a juzgar por la experiencia venezolana). En cualquier caso, comencemos por reconocer que sin financiamiento para fortalecer nuestras reservas es imposible levantar el control en la situación que estamos. Eso es cierto hoy en día y lo seguirá siendo de aquí en adelante.

La gradualidad no sólo es un elemento necesario para poder realizar un ajuste sostenible desde el punto de vista social, que a su vez le de credibilidad al proceso de reformas: es un requisito indispensable si queremos reformar la economía evitando una nueva crisis bancaria. Levantar el control de cambio tiene como requisito previo liberar las tasas de interés. Nadie va a mantener depósitos en bolívares ganando 15% de interés, mientras la inflación supera los tres dígitos, a menos que se vea forzado a hacerlo. Es un mecanismo perverso que ha perfeccionado la revolución y que, básicamente, traslada los impuestos al ahorro que cobra a quienes se ven obligados a mantener su dinero en bolívares, y transfiere a quienes tienen acceso a dólares a tasa de cambio oficial. La banca venezolana está llena de bonos del gobierno que rinden en promedio 14%, incluyendo unos bonos públicos que han sido forzados a tomar recientemente a 3% nominal. Además, poseen numerosos créditos hipotecarios, turísticos, agrícolas y demás “carteras dirigidas” (gavetas) a tasas de interés subsidiadas. Los movimientos en la política cambiaria deben ser cuidadosamente coordinados con la banca, porque un desbalance de la magnitud que se ha planteado entre tasas activas y pasivas en el evento de un levantamiento súbito del control de cambio, provocaría una caída de los bancos que bien podría descarrilar el proceso en la primeras de cambio.

Cualquier sistema que se adopte en transición hacia una tasa de cambio libre debe reducir los desequilibrios que existen actualmente, no acentuarlos.

La literatura económica ha documentado casos exitosos con tasas de cambio duales (de nuevo, como mecanismo de transición), en tanto la prima del mercado paralelo libre sobre la tasa oficial no supere el 30%. De acuerdo con mis números, la tasa de cambio de equilibrio de la economía venezolana debería estar hoy en día alrededor de 150-170 bolívares por dólar. Eso quiere decir que una tasa de cambio unificada oficial debería ubicarse en la vecindad de 110-130 bolívares por dólar. En cualquier caso, sea ésa o una más baja, será una devaluación significativa que tendrá impactos en el poder adquisitivo de los venezolanos y le exigirá al gobierno malabarismos fiscales para implementar programas sociales compensatorios, condicionados y no condicionados.

También es conveniente recordar la trinidad imposible (Obstfeld-Taylor dixit), según la cual los países pueden escoger sólo dos factores de tres: libre movilidad de capitales, tasa de cambio fija y política monetaria independiente. Nunca se pueden escoger las tres.

En el caso de Venezuela, dada las dificultades previsibles de una transición gradual y la necesidad de una herramienta clave para manejar las expectativas inflacionarias, la independencia de la política monetaria es fundamental. La libre entrada y salida de capitales es inherente al levantamiento mismo del control, por lo que el candidato a sacrificar es la tasa de cambio fija. Esto quiere decir que, dentro del contexto de transición, la tasa de cambio oficial administrada por el Banco Central de Venezuela debe ser flexible. Muchos economistas, algunos muy respetables y otros no tanto, piensan que para promover credibilidad es necesario comprometerse con un patrón de cambio fijo (o incluso con la adopción de una moneda extranjera). Tanto la literatura económica como la experiencia reciente indican que no hay nada menos creíble que tratar de promover credibilidad adoptando una medida o patrón que el país no tiene cómo sostener. Es el tipo de arreglo rápido y fácil que suele terminar muy mal. La dolarización, en concreto, sin instituciones y sin disciplina fiscal no tiene sentido… y con ellas no hace falta.

Por último, es necesario superar el mito de que sin control de cambio Venezuela sufriría una fuga de capitales sin precedentes. Durante los treinta años que van de 1983 a 2013, se fugaron de Venezuela 155.200 millones de dólares y la sobre-facturación de importaciones estimada de forma muy conservadora sobrepasó los 52.000 millones de dólares. Entre ambas, representan más de veinte años de importaciones de comida. Con un sistema cambiario más creíble y una economía abierta, donde se restituya el derecho a la propiedad como institución y prevalezca la ley, Venezuela podría revertir esa tendencia y convertirse en un receptor neto de capitales. Pero esto implica adoptar un nuevo modelo de desarrollo. Mientras Venezuela siga siendo un país donde quienes tienen bolívares están más pendiente de la tasa a la que puede comprar dólares que de las oportunidades de inversión, no habrá programa de ajuste que pueda considerarse exitoso.

UNA PROPUESTA PARA EL LEVANTAMIENTO GRADUAL
DEL CONTROL DE CAMBIO

No existe una secuencia óptima, ni receta mágica que indique cómo se debe levantar el control de cambio de forma gradual. En todo caso, la velocidad depende en buena medida del grado de credibilidad de la administración que la ejecute, de la percepción de sostenibilidad y estabilidad política y, en consecuencia, del beneficio de la duda que los inversionistas nacionales e internacionales le otorguen a los encargados de conducir la transición. Es por esa razón que al régimen actual le resulta no sólo imposible, sino también muy poco conveniente levantar el control: Correrían con los costos, sin ninguna oportunidad de recoger los beneficios.

Fase I
10 medidas para iniciar el levantamiento del control de cambio

En una primera fase, el gobierno debe dejar claro que el levantamiento del control de cambio es una de sus prioridades. Durante esa primera etapa, las señales que se puedan enviar al mercado para proveer credibilidad son esenciales y no conllevan significativos costos políticos. El gobierno debe esforzarse por sentar las bases de una nueva relación entre el Estado y el sector empresarial, restablecer la institución de la propiedad privada, restituir la confianza en las reglas del juego y garantizar la seguridad jurídica. También debe promover una discusión nacional alrededor de un nuevo contrato social, que contenga las bases de qué hace el Estado por el ciudadano y qué debe hacer el ciudadano por el Estado y por sí mismo. En esta primera etapa, los anuncios que se realicen y las señales que se envíen son esenciales.

1. Crear un Fondo de Inversiones de Venezuela, con el mandato claro de gerenciar el portafolio de empresas públicas no-petroleras y no-financieras, retornándolas a sus antiguos dueños en los casos de expropiaciones o preparándolas para la venta en esquemas que incorporen a los trabajadores y que serán evaluados de manera individual, según las circunstancias de cada empresa.

2. Promover, a través de la Asamblea Nacional, un cambio en la Presidencia del Banco Central de Venezuela y, a partir de allí, renovar al Primer Vicepresidente Gerente y a los demás miembros del Directorio. El nuevo equipo debe estar conformado por profesionales de reconocida trayectoria, con estudios reconocidos en Economía y capacidad de generar confianza, comenzando por la publicación inmediata de las estadísticas económicas que han sido suspendidas efectivamente desde finales del año pasado y la suspensión de los traslados de reservas internacionales a fondos parafiscales.

3. Revertir la reforma del Banco Central de Venezuela ejecutada en 2005 (Gaceta 38.232 del 20 de julio de 2005), a través de la cual se eximía a PDVSA de vender los proventos de las exportaciones petroleras al Banco Central de Venezuela. PDVSA debe liquidar todas sus divisas en el Banco Central de Venezuela, con la excepción de un fondo rotatorio que incluya sus compras en divisas e inversiones en equipos denominadas en moneda extranjera del ejercicio fiscal.

4. Eliminar el Fondo de Desarrollo Nacional, el Fondo Chino y los demás fondos en bolívares y moneda extranjera que han absorbido más de 150.000 millones de dólares y sobre los cuales no existen mecanismos de rendición de cuentas, para consolidar nuestras reservas en divisas en el Banco Central de Venezuela y la gestión fiscal en el gobierno central.

5. Reducir el déficit fiscal a través de la reducción de gasto público, particularmente en el gasto en bienes transables. En 2012 el gobierno venezolano alcanzó el gasto público más alto de América Latina: 52% del PIB, pero además ha venido incrementando sus importaciones hasta alcanzar 45% del total durante el último año reportado (2014).

6. Para reducir gradualmente el déficit, minimizando los impactos recesivos, es fundamental recortar el componente externo del gasto del gobierno (y muy particularmente el gasto militar) y permitir que sea el sector privado el que lo sustituya en términos de importaciones a precios relativos más eficientes.

7. Luego de anunciar estas medidas, el gobierno puede proceder a legalizar el mercado paralelo y unificar la tasa de cambio oficial.

8. La tasa de cambio oficial debe ser de naturaleza flexible, en función de las diferencias de inflación entre Venezuela y sus principales socios comerciales. Debe ser administrada directamente por el Banco Central de Venezuela a través de un sistema de subastas diarias de dólares a la banca nacional.

9. En las primeras de cambio, la tasa oficial debe estar restringida a importaciones, manteniéndose cerrada para las transacciones de capital, que podrán ser ejecutadas legalmente a través del mercado paralelo.

10. Durante el período en que prevalezca la tasa de cambio dual, el gobierno implementará un sistema de verificación aleatoria de importaciones ex post, para restablecer con mayor celeridad los flujos comerciales.

Fase II
Levantamiento del control de cambio

Es imposible prever las condiciones en las cuales ocurrirá la transición política de Venezuela. De mantenerse la esquizofrenia económica que hoy predomina, es muy probable que un conjunto de medidas como el que aquí se ha descrito produzca una fuerte apreciación del bolívar en el mercado paralelo. De entrada, esto reduciría la prima entre ambas tasas y haría más viable la unificación de las tasas oficiales en niveles más razonables.

El levantamiento definitivo del control de cambio dependerá del desenvolvimiento de la economía durante la Fase I, en especial del beneficio de la duda que los mercados internacionales (en términos financieros y comerciales) le otorguen a la correspondiente administración. En principio, la idea es deslizar la tasa de cambio oficial e ir incorporando la liquidación de divisas a tasa oficial para operaciones de capital de manera gradual, hasta que ambas tasas converjan.

La expectativa de una tasa oficial cada vez más incluyente, en términos de usos, podría actuar como un inhibidor a la adquisición de divisas en el mercado paralelo legal. La clave para que durante este proceso la brecha entre ambas tasas se reduzca gradualmente está en la reducción del déficit fiscal: Venezuela debe marchar hacia una consolidación y racionalización fiscal, basada en una reducción del gasto militar, en una gestión más eficiente del gasto público y en una vigorosa recaudación fiscal no petrolera sobre la actividad económica privada que resurgiría a raíz de la transición. Si no se corrigen los desequilibrios fiscales (el déficit proyectado para 2015 supera los 20% del PIB), la posibilidad de hacer converger el mercado cambiario de forma gradual y parsimoniosa hacia una tasa única y libre se reduce considerablemente.

Esta segunda fase resulta algo más incierta. No existen soluciones mágicas que garanticen el éxito, por lo que se requiere monitorear constantemente el desenvolvimiento de la economía y tener la flexibilidad necesaria para ajustarse, corregir y reorientar políticas en función de los diferentes eventos que pudieran ocurrir.

Aún cuando las medidas descritas en la Fase I involucran diferentes áreas de políticas públicas, distan mucho de ser una propuesta integral de acción. Hay otros temas importantes que no han sido tocados aquí, que son igual de urgentes y guardan en sí un potencial igual o más significativo. La única forma de recuperar el poder adquisitivo de los salarios es a través de mejoras sostenidas en los niveles de productividad. Y, en este sentido, la revolución ha plagado el sistema productivo de regulaciones inútiles, que han conducido la actividad económica a la vecindad de la paralización. Ir resolviendo esos cuellos de botella en coordinación con el sector empresarial será un elemento esencial, no sólo de la transición sino dentro de la concepción de una Venezuela productiva en el futuro.

En el contexto de una reforma como la que aquí se ha descrito, las primas por riesgo soberano deberían caer drásticamente. Eso es algo que abriría las puertas a un proceso de renegociación voluntaria de la deuda venezolana. Sin reforma económica, no tiene sentido renegociar. Sin cambios en los factores que subyacen a la percepción de riesgo de Venezuela, saldríamos a cambiar bonos de PDVSA que vencen en octubre 2015 (cupón de 5.00%), 2016 (5.125%) y 2017 (dos vencimientos: 5,25% y otro de 8,00%) por instrumentos con una tasa de interés implícita que ronda los 28,6%.

Renegociar sin reformar es una receta segura para acentuar la ruina de la Nación.

Lo que tenemos por delante no es nada fácil, pero tampoco es imposible. Para bien y para mal, no estamos en 2012. Sí: la caída en los precios petroleros, sumada a la impericia económica, han traído niveles de inflación, recesión y escasez sin precedentes en nuestra historia. Y han agotado nuestras reservas. Pero también es verdad que esta bomba de tiempo le ha estallado en la cara a la revolución, dejando a la vista de todos los resultados de la implementación y persistencia de un modelo fracasado. Le corresponde ahora a la Oposición ponerse a la altura de las circunstancias: presentarle al país una visión distinta de nuestra historia, una narrativa inclusiva, atractiva y esperanzadora que nos permita entender quiénes somos, cómo llegamos hasta aquí y cómo vamos a salir.