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José Ignacio Hernández
Hace cuarenta años, en la Gaceta Oficial Nº 1.769 extraordinario de 29 de agosto de 1975, fue publicada la “Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos”, que entraría en vigencia el 1 de enero de 1976. A través de esa Ley el Estado consolidó el monopolio sobre la actividad petrolera, marcando así a la Venezuela petrolera que se mantiene hasta nuestros días.
Repasar las causas y consecuencias de la nacionalización petrolera permitirá reflexionar sobre la relación entre el Estado y el petróleo en Venezuela, lo que ha influido a su vez en la relación entre el Estado y la sociedad. En estas muy breves reflexiones se sostiene que la nacionalización petrolera ha marcado una concepción estatista de la sociedad, por la dependencia de ésta hacia el Estado. Y esa concepción estatista –que encontró en la nacionalización una de sus máximas expresiones- ha deformado a la sociedad venezolana, socavando las bases institucionales de nuestro Estado.
Una aventura que comenzó con un vendedor de galletasLa historia de la industria de los hidrocarburos en Venezuela puede decirse que comenzó con un peculiar vendedor de galletas, el señor Horatio R. Hamilton. Los anales registran un antecedente previo, el de la Compañía Petrolera del Táchira, que en 1878 comenzó una rudimentaria explotación de petróleo en la Hacienda La Alquitrana, del estado Táchira. Sin embargo, el caso de Hamilton marcaría a la industria de los hidrocarburos con un signo que le será propio hasta la nacionalización: la explotación basada en la concesión. Así, luego de entrar en el círculo de Antonio Guzmán Blanco -a través de la venta de galletas- Hamilton logra obtener en 1883 una concesión para la explotación de asfalto, en el entonces estado Bermúdez. Dos años después la concesión sería traspasada a la New York & Bermúdez Company, una filial de la empresa americana National Asphalt Company, de acuerdo al pormenorizado relato efectuado por el historiador Nikita Harwich Vallenilla.
El caso de la New York & Bermúdez Company resumió las tensiones derivadas de la industria de los hidrocarburos. Tensiones que no solo afloraron entre los inversionistas extranjeros y Venezuela, sino también, entre Venezuela y otros Estados interesados en la protección de sus intereses comerciales. Pocos casos, como el de la New York & Bermúdez Company, resultan en este sentido tan interesantes, tal y como señalara Simón Alberto Consalvi.
La tesis propietarista y la “danza de las concesiones”Con el inicio del siglo XX, el interés por los hidrocarburos en Venezuela fue creciente. Para ese momento, como sucedió en el siglo XIX, los hidrocarburos no contaban con una legislación especial, razón por la cual se rigieron por la legislación minera y el instrumento que le era propio: la concesión.
Esto dio lugar a lo que he llamado la “tesis propietarista”. Para el Estado venezolano, los hidrocarburos eran bienes de su propiedad que “libremente” adjudicaba a terceros mediante concesiones, sin interesarse mayormente en la explotación petrolera.
Por ello, la industria de los hidrocarburos en Venezuela se desarrolló a partir de la concesión minera, en especial, bajo el largo régimen de Juan Vicente Gómez, caracterizado por el otorgamiento de grandes concesiones, como por ejemplo, las concesiones Vigas y Valladares. El método empleado fue el otorgamiento de concesiones a particulares que luego las cedían a empresas extranjeras, destacando la participación de la Royal Dutch Shell primero, y de la Standard Oil después. Rómulo Betancourt llamó a esa época “la danza de las concesiones”.
La relación entre Gómez y el petróleo ha permitido calificar al régimen de Gómez como “dictadura petrolera”. Creo que el calificativo resulta indebidamente impreciso. Cuando el petróleo irrumpe en las finanzas venezolanas -década de los veinte- el régimen de Gómez estaba ya consolidado y con él, su principal obra: la centralización del Estado nacional.
Sin embargo, lo anterior no debe pasar por alto los beneficios personales que Gómez y sus allegados obtuvieron de las concesiones petroleras, como relata McBeth en un libro fundamental para comprender esta época: Juan Vicente Gomez and the oil companies in Venezuela, 1908-1935.
De esa manera, Gómez marcó la relación entre el Estado y el petróleo de un claro talante liberal: el Estado no intervenía, ni podía intervenir, en la industria petrolera. Así lo explicó Pedro Manuel Arcaya, en su obra Venezuela y su actual régimen, de 1935:
“Mas como Venezuela y todas las Naciones del mundo, excepto Rusia, practican el sistema capitalista, no constituye violación de ningún principio jurídico ni moral que el Estado, en vez de explorar directamente lo suyo, lo arriende para obtener renta sin correr riesgos de pérdidas”
La tesis propietarista era así una tesis liberal, como correspondía a la legislación minera que rigió a las concesiones de hidrocarburos. Una tesis que, muy pronto, comenzaría a cambiar.
El inicio de la conciencia nacional rentísticaEl hecho fue que el Estado no intervenía ni participaba en la explotación de hidrocarburos, y la existencia de empresas extranjeras que monopolizaron el sector llevó a considerar que el petróleo era una actividad extranjera. Por ejemplo, en el Boletín de la Cámara de Comercio de Caracas de 1929 se lanzó esta acusación: “no se nos hable del petróleo; ese producto no es nuestro”. Lapidaria resultó también la frase de Alberto Adriani, analizada por Asdrúbal Baptista: el petróleo es una actividad extranjera.
Ello comenzaría a cambiar con la designación de Gumersindo Torres como Ministro de Fomento de Gómez, en 1917. Torres asumiría –de acuerdo con Baptista y Mommer- el despertar de la “conciencia nacional rentística”. Es decir, la propuesta de ampliar la participación económica del Estado sobre la riqueza petrolera, lo que llevaría a Torres incluso a pensar en el reconocimiento de la propiedad privada sobre el subsuelo y los yacimientos. Junto a Pedro Manuel Arcaya, Torres comenzó estudiar, con estos propósitos, el desarrollo de una regulación especial para la entonces incipiente industria.
Fue así como se dictó, en 1920, la primera Ley de hidrocarburos en Venezuela: la Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles. Una Ley que no fue del agrado de los concesionarios extranjeros, quienes veían con resquemor el interés del Estado de ampliar su participación y control sobre la incipiente industria. Su destino fue así resumido por Rómulo Betancourt: “la primogénita de entre las leyes petroleras de Venezuela, nació para morir asfixiada en la cuna. Tenía un grave defecto: no era del agrado de las compañías extranjeras”.
A pesar de lo anterior, las bases para un cambio en el pensamiento jurídico petrolero ya estaban definidas. Puede afirmarse que el consenso a partir de entonces fue que el Estado tenía que ampliar su control sobre la industria. Por ello, con la Ley de hidrocarburos dictada en 1938, se rompió con el “dogma liberal”, al reconocerse que el Estado venezolano podía gestionar directamente actividades petroleras.
Ese cambio se dio en la larga transición a la democracia, luego de la muerte de Gómez, en 1935. Ya para entonces el petróleo formaba parte de los incipientes debates políticos. Aun a riesgo de simplificar un tema ciertamente complejo, puede afirmarse que dos pensadores destacan en esta nueva etapa: Arturo Uslar Pietri y Rómulo Betancourt. Pese a las diferencias entre sus posiciones, había un punto en común: el necesario uso que el Estado debía hacer de la renta petrolera. La variación podía encontrarse en la forma en la cual el Estado debía cumplir ese cometido, pero no en cuanto a la necesaria presencia del Estado. La “siembra del petróleo”, por ello, en sus diversas variantes, asumía la presencia del Estado en la economía. Es decir, el principio que denomino “estatista”: el Estado no solo es propietario de los hidrocarburos sino que además, debe participar en la industria.
Tal fue la consigna que, al menos parcialmente, quiso recoger una Ley de gran importancia: la Ley de Hidrocarburos de 1943. En parte se trató de una Ley bisagra, es decir, una Ley que llevó a la transición del principio propietarista al principio estatista. La Ley trató de armonizar, así, las aspiraciones del Gobierno, de las empresas extranjeras y de la incipiente oposición. Muy ilustrativo resulta leer, en este sentido, las críticas contenidas en el voto salvado presentado por Juan Pablo Pérez Alfonso ante el entonces Congreso Nacional.
El lento camino a la concepción estatista del petróleoA partir de entonces se iniciará el lento camino a la concepción estatista del petróleo. Los principales cambios en este sentido se desarrollaron entre 1945 y 1948, bajo el régimen de la Junta Revolucionaria de Gobierno. Si en algo la oposición no tenía que improvisar, recuerda Betancourt, era en cuanto a la política petrolera, pues el tema había sido largamente debatido. Por ello, en esos años se ampliaron las bases del principio estatista, al prohibirse las concesiones y al ampliarse la participación económica del Estado en los ingresos petroleros, es decir, la política del “fifty-fifty“.
Este cambio no fue ni podía ser aislado. Al proponerse el Estado venezolano ampliar su participación y control sobre el petróleo, en suma, estaba también ampliando su participación en la economía. Ello llevó a asumir la tesis del “Estado empresario” que debe redistribuir la riqueza petrolera. Quizás el signo más evidente de esa nueva perspectiva fue la creación de la Corporación Venezolana de Fomento, en 1946.
Luego del paréntesis dictatorial de Pérez Jimenez, estos principios se retomaron con importantes avances a partir de 1958. Así, en 1960 se creó la empresa pública Corporación Venezolana de Petróleo (CVP), para materializar la intervención pública directa en el sector. Asimismo, ese año Venezuela tuvo un rol protagónico en la creación de la Organización de Países Exportadores de Petróleos (OPEP), la cual reforzó el control del Estado venezolano sobre el comercio externo y por ende, sobre la industria petrolera, encuadrándose así al emergente “nuevo orden económico internacional”, que realzó la soberanía nacional respecto de los recursos naturales. Como lo resume muy bien Consalvi, “si el petróleo fue el primer producto de la globalización, era obvio que los países petroleros se juntaran entre sí”.
La (inevitable) nacionalizaciónLa creciente participación del Estado en la industria petrolera dio su paso definitivo a partir de la década de los setenta. Fue ésa la época de las nacionalizaciones en sectores como el gas, las cuales partieron del principio según el cual el Estado debía tener un rol determinante en la economía. En esa década se dictó también una Ley que quizás ha pasado un tanto desapercibida, pero cuya relevancia jurídica es enorme: la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos, de 1971.
Una de las grandes dificultades jurídicas para incrementar el control del Estado sobre la industria petrolera, era la vigencia, en la jurisprudencia, del principio según el cual las concesiones debían regirse por la Ley en vigor al otorgar tales contratos, con lo cual, reformas legislativas no podían aplicarse de inmediato. En 1971, sin embargo, se dictó una Ley que permitió al Estado adquirir la propiedad de todos los bienes afectos a las concesiones, luego que éstas vencieran o terminaran por “cualquier causa”. Poco después, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 3 de diciembre de 1974, dictaminaría que esa Ley era aplicable, incluso, a las concesiones vigentes.
El camino a la nacionalización estaba despejado.
¿Nacionalización o estatización?En el primer Gobierno de Carlos Andrés Pérez (1974-1979) el principio estatista, no solo del petróleo sino de la economía en general, alcanzó cotas importantes. Con la Ley de 1971 el camino quedó despejado. En 1974 se toma la decisión de “nacionalizar la industria y comercio de los hidrocarburos”. Jurídicamente, en realidad, lo que sucedió fue que la Ley de 1975 reservó esas actividades al Estado y extinguió las concesiones vigentes, con lo cual, todos los bienes afectos a esas concesiones pasaron a propiedad del Estado a partir del 1 de enero de 1976. Es decir, que el control del Estado sobre la industria se dio a partir de la reversión sancionada conforme a la Ley de 1971.
Fue el momento de la “Gran Venezuela”, que en realidad, fue la del “Gran Estado”. El V Plan de la Nacional resumió muy bien esa visión al disponer lo siguiente:
“A partir de la nacionalización del petróleo, Venezuela es un país diferente en lo que respecta a los deberes de sus habitantes. Asume una nueva dimensión el cuadro histórico de necesidades nacionales, abarcando igualmente el potencial de recursos para satisfacerlas y las obligaciones de la colectividad para construir una economía próspera e independiente, consolidar la sociedad democrática y asegurar el porvenir de las futuras generaciones (…)
Para el logro de estos propósitos, el Estado acrecienta con la nacionalización su capacidad rectora sobre el proceso económico, hasta una dimensión sin precedentes, debiendo organizar el esfuerzo nacional de todos los sectores y procurar la optimización del uso de los recursos (…)”.
Por ello, la nacionalización fue más bien una “estatización”, pues el dueño de las actividades petroleras no pasó a ser la nación venezolana sino el Estado. Tan es así que la nacionalización afectó incluso a las empresas venezolanas, como es el caso -notable por lo demás- de Petrolera Mito Juan, empresa privada que, pese a su espíritu de emprendimiento, no logró subsistir ante el estatismo entonces imperante.
Con esto se consolidó una analogía peligrosa, que subsiste hoy día: la de confundir la ansiada “venezolanización” del petróleo con la “estatización” del petróleo, en tanto ello implica, ni más ni menos, confundir a la sociedad civil con el Estado. Y como dijo Uslar Pietri: si hay algo peor que depender del petróleo, es depender del Estado.
La nacionalización petrolera cuarenta años despuésLa anterior situación ha llevado a plantear una crítica al llamado rentismo petrolero. No hace mucho Asdrúbal Baptista señalaba, críticamente, que esos planteamientos pretenden asignar consecuencias negativas a lo que es, simplemente, una observación económica.
Pedro Luis Rodríguez y Luis Roberto Rodríguez, en un fundamental y reciente libro (El petróleo como instrumento de progreso, 2013) han señalado por ello que el problema no es tanto la renta petrolera sino la forma en la cual ésta es usada, esto es, el pensamiento estatista. Un pensamiento que lamentablemente fue llevado a la Constitución de 1999, la cual reitera que el Estado es dueño de las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, lo que en la práctica lo convierte en dueño de la economía.
Esto constituye, casi sobra decirlo, una traición a nuestra fundamentación republicana, pues el petróleo ha convertido al Estado en un ente poderoso, especie de ogro filantrópico, parafraseando a Octavio Paz. El crecimiento del Estado petrolero, en el marco del llamado “socialismo del siglo XXI”, ha sido en ese sentido exponencial. Y de tanto crecer, como en la fábula de la rana y el toro, el Estado venezolano ha terminado por colapsar. Pues la realidad es que no tenemos un Estado fuerte, sino un Estado débil.
Ello, además, ha deformado a la sociedad civil, que ha abdicado del concepto republicano de ciudadano para convertirse en una sociedad reclamadora de renta. Diego Bautista Urbaneja ha publicado, en este sentido, lo que creo es una de las mejores y más importantes reflexiones escritas sobre este tema entre nosotros: La renta y el reclamo. Ensayo sobre petróleo y economía política en Venezuela (2013).
Allí se explica la configuración de la sociedad venezolana como reclamadora de rentas, lo cual se traduce en mayores exigencias al Estado que derivan en una mayor intervención pública. A partir de la década de los cincuenta “el reclamo de la renta se convierte en una especie de principio organizador de la sociedad venezolana y, el otorgamiento de ella, en el correspondiente principio organizador del Estado” (p. XVII). Siendo la renta el ingreso proveniente de la explotación petrolera, el reclamo de la renta es la distribución de ese ingreso en la sociedad, a consecuencia de peticiones formuladas. La sociedad venezolana no busca la renta, sino que reclama porciones de esa renta, del ingreso ya causado. Esa es la causa primera de la intervención el Estado en el orden socioeconómico: “los recursos los posee el Estado, casi únicamente. Estos hechos tan de bulto imponen como de por sí la idea de que el Estado tiene que jugar un papel muy activo en el desarrollo social y económico, porque si no lo hace él, no hay nadie que lo haga” (p. XXIV).
Depender de un solo hombre es esclavitud, proclamó Juan Germán Roscio. Tal es quizás el legado más obscuro de la nacionalización petrolera: convertir al ciudadano en un sujeto que al depender del Estado y su petróleo, termina siendo un esclavo. No todo ha sido negativo, claro está: muchas de las metas que hemos alcanzado en el desarrollo nacional han sido gracias a los ingresos petroleros. Pero a un costo, quizás, muy alto.
El gran reto de los venezolanos de hoy es, por ello, replantear la relación entre el Estado, el petróleo y la sociedad civil. Quizás ha llegado el momento de ponerle punto final a la nacionalización petrolera y el estatismo inherente a ella.
