Carlos Hernández Delfino
II
En el anterior artículo
fueron abordados los controles de cambio de 1940 y 1960. En ambas
experiencias la drástica reducción de los ingresos de divisas del país,
en respuesta a perturbaciones sobrevenidas, derivadas en gran medida de
factores externos, hizo necesaria la imposición de los controles. El
régimen cambiario adoptado y su instrumentación no fueron causa de
graves desajustes internos y revelaban en su estructura, relativamente
simple con una administración más o menos fluida, la intención de
otorgar a esa política restrictiva un carácter temporal, que además
cumplió con los objetivos que determinaron su adopción. En ambos casos
la suspensión de la libertad cambiaria fue decretada mediante
instrumentos con rango de leyes, mientras se encontraban restringidas
las garantías a los derechos constitucionales afectados por tal
suspensión. Por último, las consecuencias económicas del control de
cambio y de su desmantelamiento fueron relativamente moderadas, en el
primer caso; y neutras en el segundo. Basta recordar que la tasa de
inflación en 1964, año del desmontaje del control de cambio de 1960, fue
solamente 1,5%. Continuemos ahora con el control de cambio de 1983.
El control de cambio de 1983: antecedentes
El incremento de los precios del
petróleo iniciado a comienzos de los años setenta, favoreció la
concreción de las políticas de industrialización basadas en una
significativa presencia del Estado como productor, pero también en sus
roles de promotor y regulador de la actividad económica privada. El
empuje de la demanda interna (consumo e inversión) condicionó la notable
expansión económica del trienio 1974-76, con un crecimiento promedio
del PIB cercano a 7%. El elevado gasto del sector público, financiado
con el ingreso petrolero y el endeudamiento externo al que podía tener
acceso Venezuela en los años del reciclaje de los petrodólares,
constituyó el factor dinámico de ese proceso.
En ese lapso, sin embargo, se acentuaron
las vulnerabilidades fiscales y externas del país, frente a
contingencias que pudiesen marcar un cambio en las condiciones que
habían hecho posible las altas tasas de consumo y de inversión. Fue
asumido un patrón de gasto elevado a cuya satisfacción contribuyó la
alta propensión a importar determinada por los elevados ingresos y la
gradual apreciación del bolívar.
Esta fase de rápido crecimiento comenzó a
agotarse prematuramente debido a las contradicciones propias de un
modelo asumido de manera paradigmática en esos tiempos por muchos
países; y a la concurrencia de desequilibrios insostenibles en el sector
externo y en las cuentas del sector público: la cuenta corriente
externa registró un déficit de 8.900 millones de dólares (12% del PIB)
entre 1976 y 1978; y para el sector público se contabilizó un déficit
ordinario, para ese mismo período, equivalente a 4,8% del PIB, que en
aquel momento se apreciaba alto. El continuo crecimiento del gasto en
contraste con ingresos petroleros decrecientes, y los sucesivos cambios
de orientación en las políticas del Estado, contribuyeron a crear un
ambiente de inestabilidad que empeoró el cuadro fiscal. El
financiamiento externo en esos años permitió cubrir el desequilibrio
externo, el déficit en las cuentas consolidadas del sector público y,
además, sostener una posición holgada de medios de pago internacionales.
Las reservas internacionales del país crecieron desde 939 millones de
dólares en 1969 hasta 9.285 millones en 1976, el valor más alto de la
década.
La política de enfriamiento de la
economía aplicada entre 1979 y 1980, basada en la reducción del gasto
del Gobierno y en una política monetaria restrictiva, intensificó la
desaceleración que ya acusaba la actividad económica, al tiempo que una
nueva serie de aumentos de precios del petróleo se iniciaba en 1979. A
partir de entonces, el precio del petróleo venezolano mantuvo niveles
superiores a 25 dólares por barril, hasta el desplome ocurrido en 1986.
La conjunción de importaciones moderadas y exportaciones crecientes
indujo un superávit en la cuenta corriente entre 1979 y 1980, pero la
política de moderación del crecimiento del gasto reveló inconsistencias y
deficiencias de coordinación, pues el Gobierno Central reducía su gasto
de inversión al tiempo que elevaba el gasto corriente, y la inversión
del sector público descentralizado continuaba aumentando por vía del
endeudamiento.
La nueva deuda fue contraída en forma
desordenada y en condiciones desventajosas por su corta maduración y por
las tasas de interés variables que se aplicaban en general a los
empréstitos bancarios, precisamente cuando las tasas en los mercados
internacionales se habían elevado considerablemente debido a las
políticas antiinflacionarias aplicadas en Estados Unidos y otros países
industrializados a partir de 1979. La deuda pública externa total al 31
de diciembre de 1982 alcanzó a 29.140 millones de dólares (7.265
millones de dólares en 1978), 58% de la cual estaba constituida por
deuda de corto plazo. La tasa de interés de referencia en el mercado
internacional (LIBOR) aumentó de 6% en 1977 a 16,8% en 1981, y en esa
proporción se elevó el pago de intereses sobre la deuda.
La nueva circunstancia de auge de los
ingresos petroleros permitió eludir las medidas de ajuste necesarias
para corregir la esencia de los desequilibrios, entre ellas, la
devaluación. A partir de 1981 se elevó el gasto del Gobierno con la
intención de reactivar la economía. Sin embargo, la recesión fue una
constante entre 1979 y 1982: el PIB per cápita disminuyó 4,3%
en promedio anual durante esos años. El impacto interno de los cambios
en las condiciones económicas y financieras internacionales,
amplificadas por el errático rumbo de las políticas económicas
aplicadas, habían dejado su huella en la estructura del aparato
productivo venezolano.
El sistema de fijación discrecional de
las tasas de interés propició una diferencia a favor de las tasas
externas, con un tipo de cambio fijo y libre movilidad de capitales con
el exterior. De esa forma se alentó la salida de capitales privados con
el propósito de reducir los excedentes monetarios que presionaban al
tipo de cambio y a los precios internos. La salida de capitales fue
creciendo en importancia al ritmo que se consolidaban las expectativas
de devaluación. Las reservas internacionales sufrieron una merma
considerable y, en consecuencia, aumentó el endeudamiento neto del país
(es decir, la diferencia entre las reservas internacionales y el saldo
de la deuda externa) al punto que fue revertida la condición favorable
que, en general, había caracterizado a Venezuela desde los tiempos de
Juan Vicente Gómez.
En septiembre de 1982 fueron
centralizadas las reservas internacionales de PDVSA y de otras empresas
públicas en el BCV con la finalidad de fortalecer la posición externa
del país, sin intentar corregir las causas de fondo del desajuste. Pero
esa acción no desestimuló la extracción de capitales y las reservas
consolidadas del país disminuyeron 4.900 millones de dólares (25%) en
1982, año en el cual fue revalorizado en más de siete veces el oro
incluido en las reservas internacionales del BCV.
Finalmente, no obstante los paliativos
instrumentados, el desbalance externo, amplificado por el efecto de la
contradictoria política monetaria expansiva adoptada en septiembre de
1982 y por el inicio de la crisis de la deuda con la moratoria declarada
por México en agosto, determinó la intensa salida de capitales que
antecedió al colapso cambiario del viernes 18 de febrero de 1983. En
enero de 1983 las reservas operativas del BCV apenas alcanzaban para
cubrir dos meses de importaciones y de servicio de la deuda externa,
mientras las reservas en divisas de disponibilidad inmediata bordeaban
solamente US $ 350 millones.
El control de cambio de 1983
Las operaciones en el mercado cambiario
fueron suspendidas por una semana mientras continuaba la polémica entre
el Ministro de Hacienda y el Presidente del Banco Central, en torno a
desacuerdos con respecto a las medidas cambiarias que debían ser
adoptadas. El primero favorecía una estructura de cambios diferenciales
con controles cambiarios, preservando para algunas transacciones el tipo
de cambio de Bs. 4,30 por dólar; en ese segmento quedarían incluidos
los pagos para el servicio de la deuda privada externa. El segundo
defendía una devaluación lineal cercana a 50%, que resultaría en un tipo
de cambio de 6,50 bolívares por US. Este ajuste de la paridad estaría
acompañado de un control de cambios fluido y en transición hacia
soluciones de mercado, con el desahogo de un mercado libre en el cual el
valor de las divisas fluctuase conforme a la oferta y la demanda, sin
excluir la posibilidad de intervención del BCV en esa parcela del
mercado. Ese diseño se correspondía con las apreciaciones de los niveles
técnicos del BCV.
Fue adoptado en definitiva un régimen de
cambios diferenciales, con controles administrativos a los flujos de
importaciones y de capital, que reflejaba el propósito de contener la
salida de capitales y el gasto en importaciones, al tiempo que se
pretendía moderar las presiones inflacionarias. De hecho, la
depreciación promedio del bolívar en 1983, con respecto a la situación
previa a febrero de ese año, fue cercana a 15%, y la acumulada hasta
1986, cuando nuevamente se modificó a fines de año el régimen cambiario,
fue de 107%. De haberse adoptado las recomendaciones del BCV, una vez
que ya el Ejecutivo había resuelto sobre el cierre del mercado
cambiario, se hubiesen moderado los desajustes y perversiones del
control cambiario y evitado al país una de las experiencias más
lamentables y costosas de su historia económica.
El régimen contempló dos mercados con
paridad fija y un mercado libre con tipo de cambio variable, en el cual
intervenía el BCV. Fue mantenida la tasa de cambio de Bs. 4,30 por dólar
para importaciones consideradas esenciales, ciertas remesas al
exterior, la amortización y el pago de intereses de la deuda pública
externa y el servicio de la deuda externa privada registrada conforme a
las previsiones del régimen. La tasa de Bs. 6,00 por dólar se aplicaba a
importaciones no esenciales de bienes y servicios, materias primas y
bienes de capital para el sector privado. El mercado libre cubría las
transacciones remanentes. Fue creada la Oficina del Régimen de Cambios
Diferenciales (RECADI) para la administración del sistema y comenzó el
lento proceso de registro de la deuda privada externa, finalmente
concluido en 1986.
El régimen cambiario fue sucesivamente
modificado mediante el traslado de transacciones a parcelas del mercado
regulado con paridades devaluadas. Se pretendía así reducir la
distorsión entre el tipo de cambio oficial y el correspondiente al
mercado libre, y disminuir la apreciación real acumulada. En febrero de
1984 se introdujo el tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar y a finales de
1986, el de Bs. 14,50 por dólar. No obstante, el diferencial entre el
tipo de cambio oficial promedio y el del mercado libre continuó
ampliándose, como no podía sino ser el caso debido a las distorsiones
creadas por el marco de políticas adoptado: en 1988 el tipo de cambio
controlado era de Bs. 14,50 por dólar y el correspondiente al mercado
libre, Bs. 34,57 por dólar. En 1984 se creó el Fondo de Compensación
Cambiaria (FOCOCAM) para compensar al BCV por las pérdidas asociadas el
régimen cambiario y para financiar el gasto de inversión del gobierno;
el Fondo fue liquidado en 1986.
La instrumentación operativa del control
de cambio fue engorrosa y lenta en extremo, con pronunciados desfases
en el flujo de importaciones y en el servicio de la deuda pública y
privada. Predominó la incertidumbre con respecto al tratamiento
definitivo que sería dado a este último componente, lo que habría de
complicar la ya alterada relación con los acreedores internacionales
quienes redujeron drásticamente el crédito a las importaciones. Como
consecuencia de la disminución del financiamiento comercial se elevó la
deuda de corto plazo y con ello la magnitud de los atrasos y las
presiones sobre el régimen cambiario.
Durante los primeros tres años se
recuperó la cuenta corriente externa del país a costa de la reducción de
importaciones (53% en 1983). La depreciación acumulada, solamente en el
mercado controlado, desde la imposición del control hasta su
eliminación en 1989, fue cercana a 237%. La caída anual promedio del PIB
en el lapso 1982-85 fue 2,8% y la inflación alcanzó a 9,9%, en
promedio.
A diferencia de la conducta fiscal
prudente asumida en los años sesenta, entre 1986 y 1988 fue ejecutado un
programa expansivo del gasto público, orientado a la recuperación de la
economía, conocido como el Plan Trienal de Inversiones,
iniciado precisamente cuando el precio del petróleo venezolano cayó
50,5%. El crecimiento económico en ese lapso tuvo como contrapartida un
déficit acumulado en cuenta corriente de 9.444 millones de dólares; una
pérdida de reservas igual a 7.080 millones de dólares y un déficit
fiscal de 8,6% del PIB.
La suspensión del comercio de divisas se
fundamentó en la ley del BCV que facultaba a ese instituto para
restringir la libre convertibilidad de la moneda, mas no así el comercio
general de divisas en el territorio nacional, y aun cuando la
interrupción de las transacciones en el mercado de divisas excedía los
límites de lo establecido en la ley del BCV, en aquel momento se
encontraba suspendida la garantía de libertad económica que hubiese sido
afectada por tales medidas, al igual que fue el caso con los controles
previos de 1940 y 1960.
En síntesis, la situación previa a la
crisis de 1983 estuvo caracterizada por severos desequilibrios en las
cuentas fiscales y en el sector externo, con atrasos en el pago del
servicio de la deuda externa y persistentes salidas de capital, todo
ello en un marco de políticas financieras esencialmente inconsistente
que hizo posible el enorme drenaje de recursos al exterior en la
antesala del control de cambio de 1983. Los desajustes acumulados en la
economía venezolana habían sido generados por una estrategia de
crecimiento basada en el elevado gasto público y en la percepción de que
se mantendrían los altos ingresos petroleros y el financiamiento
abundante y a bajo costo que prevaleció desde el inicio de la década de
los años setenta hasta la crisis de la deuda. En esos años se
intensificaron las distorsiones en la estructura productiva del país, en
el tamaño y papel del Estado y en la evolución del endeudamiento tanto
público como privado. Estas condiciones no han sido superadas y por el
contrario se han agravado en los años más recientes.
La acción de los siguientes factores
externos amplificó las causas internas de la crisis: la recesión mundial
reflejada en la caída de la actividad económica de los países
industriales y en el comercio, que indujo una disminución en los precios
de las materias primas; la disminución en la demanda mundial de
petróleo y por tanto en las exportaciones venezolanas; y la contracción
de la liquidez en el mercado internacional de capitales a raíz de la
crisis internacional de la deuda que se inició en1982.
En 1989 fue acometido un amplio programa
de estabilización y reformas que revirtió la comprometida situación
económica del país y permitió registrar entre 1990 y 1992 altas tasas de
crecimiento del PIB. La ejecución del programa fue interrumpida por las
perturbaciones políticas de 1992 y 1993, que determinaron un ambiente
de alta inestabilidad, incertidumbre y expectativas adversas que habría
de contribuir a desencadenar la crisis financiera de 1994. En el punto
culminante de ese proceso surgió un nuevo episodio de control de cambio.
No comments:
Post a Comment