A.R. Brewer Carías, sobre el Decreto de Amnistía

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SOBRE EL DECRETO DE AMNISTÍA ANUNCIADO POR LA MESA DE LA UNIDAD DEMOCRÁTICA PARA SER DICTADO POR LA NUEVA ASAMBLEA NACIONAL 

Allan R. Brewer-Carías

I 

Con razón política, e interpretando la voluntad popular expresada abrumadoramente en la rebelión popular mediante el sufragio contra el autoritarismo expresada en elección legislativa del pasado 6 de diciembre de 2015, la Mesa de la Unidad Democrática, ha publicado en su página web el 10 de diciembre de 2015, una Oferta Legislativa para el Cambio, como compromiso de base de todos los diputados electos, en la cual se expresa, con razón, que “es imperioso procurar la liberación de los presos políticos con la finalidad de crear condiciones de paz y entendimiento nacional,” para lo cual se ha propuesto dictar una “Ley de Amnistía General” cuyo objeto sería: “conferir Amnistía general y plena a favor de todos aquellos ciudadanos bajo investigación criminal, administrativa, disciplinaria o policial, y a procedimientos administrativos o penales con ocasión de protestas políticas y posiciones disidentes. Esta Amnistía supondría también la finalización de las inhabilitaciones políticas y los procedimientos relativos al allanamiento de la inmunidad parlamentaria.” 

II 

Ahora bien, frente a esa oferta, debe tenerse en cuenta que decretar amnistías es una prerrogativa o privilegio de la Asamblea Nacional, como lo dispone el artículo 187.5 de la Constitución, así como también es una prerrogativa del Presidente de la República conceder indultos (art. 236.19). 

Tratándose en ambos casos de unas prerrogativas exclusivas o atribución privativa de esos órganos del Estado, su ejercicio no puede verse interferido por ningún otro órgano del Estado, y la única limitación constitucional que se establece para ambas prerrogativas y beneficios, es que ni la amnistía ni el indulto se pueden decretar ni conceder respecto de delitos de humanidad, violaciones graves de los derechos humanos y los crímenes de guerra (art. 29), que sería, por lo demás, lo único que podría ser sometido a control de constitucionalidad ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuando sea procedente. 

III 

Este privilegio de la Asamblea Nacional de decretar amnistías, en materia penal significa, decretar la despenalización de determinados hechos, lo que significa la remisión, el olvido o la abolición de los delitos derivados de los mismos, y de sus penas. Con la amnistía, por tanto, el Estado, renuncia a la persecución penal y al castigo por determinados hechos, quedando borrado el respectivo delito con todas sus huellas. La amnistía, por tanto, se refiere a los hechos considerados como punibles y no a las personas individualizadas, de manera que si el hecho queda despenalizado y por tanto, borrado o extinguido como hecho punible, la amnistía opera para todas las personas que pudieran haber sido investigados, imputados, acusados o condenados por los mismos. 

Por ello, por su naturaleza, un decreto de amnistía no puede hacer excepción de personas. Como lo dispone el artículo 104 del Código Penal: “La amnistía extingue la acción penal y hace cesar la ejecución de la condena y todas las consecuencias penales de la misma”. Por tanto, decretada una amnistía, todos los órganos del Estado (Poder Judicial, Poder Ejecutivo, Poder Ciudadano, Poder Electoral) están obligados a acatar la decisión legislativa y a dictar los actos que fueren necesarios para ejecutar el decreto de amnistía, de manera que el derecho o beneficio que otorga pueda ejercerse por las personas que se beneficien de la misma. Ellas no pueden quedar sujetas a juicio o apreciación de ninguna otra autoridad, y mucho menos de parte del Poder Ejecutivo, cuando en particular haya sido el artífice de la persecución política, o del Ministerio Público, cuando haya sido el brazo ejecutor de la misma como acusador en los procesos que se busca extinguir. 

Es un disparate constitucional, por tanto, que quien ejerce la Presidencia de la República, ante la iniciativa anunciada por la Mesa de la Unidad Democrática, y después de la abrumadora derrota que sufrió el gobierno y su partido, haya declarado el 9 de diciembre de 2015 que: “"No aceptaré ninguna ley de amnistía. Me podrán enviar mil leyes pero los asesinos de este pueblo tienen que pagar." 

IV 

Y ello es un disparate porque no necesariamente el decreto de amnistía debe revestir la forma de una “ley” que tenga que remitirse para su ejecútese al Presidente de la República. Siendo la decisión de decretar amnistías un privilegio de la Asamblea Nacional, a ésta le corresponde, única y exclusivamente, determinar en cada caso, cuándo, cómo, con cuál extensión y en qué forma va a decretarla. Por ello, lo primero que hay que tener en cuenta, como antes dije, es que no necesariamente el decreto legislativo de amnistía debe tener la forma de una “ley.” En efecto, la Constitución al enumerar las atribuciones de la Asamblea Nacional lo que indica es que tiene competencia para “decretar amnistías,” (art. 187.5) sin exigir, como lo hace en otras normas que el acto parlamentario tenga que ser necesariamente emitido con forma de “ley,” como por ejemplo ocurre, en el mismo artículo 1876, en materia de tratados o convenios internacionales que solo deben ser aprobados por ley (art. 187.18). Esto significa que es potestad exclusiva de la nueva Asamblea Nacional escoger la forma que revestirá el acto parlamentario contentivo del decreto de amnistía, que puede ser mediante ley o mediante un acto parlamentario sin forma de ley, que bien puede tener la denominación constitucional de “decreto” de amnistía. 

V 

Por supuesto, si la Asamblea Nacional opta por emitir el decreto de amnistía mediante un acto parlamentario sin forma de ley, el mismo no tiene que enviarse al Poder Ejecutivo en forma alguna, para nada, y menos para su “ejecútese” o publicación, que solo procede respecto de las leyes (art. 213). En ese caso, si la Asamblea Nacional opta por emitir el decreto de amnistía como un acto parlamentario sin forma de ley, quien ejerce la Presidencia de la República se quedará eternamente esperando para tratar de ejecutar la bravuconada amenaza de que “no aceptará ninguna ley de amnistía.” El Presidente de la república no tiene competencia ni atribución constitucional para aceptar o negar la decisión que pueda adoptar la Asamblea nacional como representante del pueblo en materia de amnistía. 

VI 

Pero por supuesto, la Asamblea Nacional también tendría la prerrogativa de decretar la amnistía, actuando para ello como cuerpo legislador y utilizando la forma de “ley” (arts. 202, 212), pero en ese caso, si bien como tal “ley” tendría que ser remitida para su promulgación al Poder Ejecutivo, la misma, como ya lo hemos indicado, “como Ley de carácter político, no puede ser vetada por el Presidente de la República.” Es decir, si la nueva Asamblea Nacional llegase a decretar la amnistía anunciada, sancionando para ello una “Ley de amnistía,” si al remitírsele al Ejecutivo para su promulgación, éste, mediante exposición razonada adoptada en Consejo de Ministros, llegase a solicitarle a la Asamblea que modifique alguna de sus disposiciones, o que le levante la sanción en todo o en parte (art. 214), ello solo implicaría que la Asamblea, luego de decidir sobre los aspectos planteados por el Ejecutivo por el voto de la mayoría absoluta de los diputados presentes, volvería a remitirle el texto para su promulgación. Y éste, sin puede formular nuevas observaciones, debe proceder a promulgar la Ley en un lapso de cinco días, y de no hacerlo, corresponde a la directiva de la Asamblea Nacional a promulgarla directamente (art. 216) Y además, para el caso de que la Asamblea Nacional optara por decretar la amnistía mediante una “Ley de amnistía,” el Presidente, cuando se la remita para su promulgación, tratándose de una decisión de carácter político, solo podría ejercer su facultad de objetar la ley por razones de inconstitucionalidad, ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, como se regula en el artículo 215 de la Constitución, únicamente basado en consideraciones respecto de los límites impuestos en la Constitución al decreto de amnistía que no puede implicar la despenalización de hechos punibles correspondientes a delitos de lesa humanidad, a violaciones graves a los derechos humanos y a crímenes de guerra. 

 New York, 11 de diciembre de 2015  Véase Allan R. Brewer-Carías, “El primer paso para la reconstrucción de la democracia: el restablecimiento de la legitimidad democrática de todos los poderes públicos,” 10 de diciembre de 2015.