Juan Manuel Rafalli
Las recientes Normas Sobre la
Actuación de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana en Funciones de
Control del Orden Público de Manifestaciones Públicas, la Paz Social y
Convivencia Ciudadana en Reuniones Públicas y Manifestaciones,
contenidas en la Resolución del Ministerio de la Defensa, Número 008610
(G.O. 418.352 del 27/1/15), han generado un gran revuelo en la opinión
pública. [Si desea leer la resolución en la Gaceta Oficial, haga click acá]
La causa principal es que esa extensa
Resolución es contradictoria, pues por una parte habla de preservar los
Derechos Humanos y la integridad física de las personas en casos de
intervención militar en manifestaciones y reuniones públicas, pero al
mismo tiempo se establecen facultades represivas, incluso con empleo de
armas potencialmente mortales en el control del orden público en este tipo de actividades.
¿Pero realmente esta normativa se adapta
al ordenamiento jurídico nacional e internacional en la materia? ¿Es
tan inconveniente, como se ha señalado profusamente, o tienes aspectos
positivos?
1. ¿Tiene el Ministerio competencia funcional en este aspecto? Lo
primero que debemos señalar es que el Ministerio de la Defensa no es
competente para legislar o dictar actos normativos cuyo contenido afecte
directamente Derechos Humanos fundamentales, como el derecho a la vida,
al libre tránsito, a la manifestación y a la reunión pública. Esta
materia forma parte de la garantía constitucional de la Reserva Legal,
que consiste precisamente en reservar al tratamiento de una Ley Formal y de carácter orgánico la regulación de este tipo de derechos tan importantes.
Conforme al Artículo 187, ordinal 1ero.,
de la Constitución corresponde únicamente a la Asamblea Nacional
legislar en materias que sean competencia del Poder Público Nacional. Y
el Artículo 156 de la misma Constitución, en sus ordinales 2,8 7 y 32,
dispone que temas como la paz pública, la organización y el régimen de
la Fuerza Armada y los derechos y garantías constitucionales de los
ciudadanos son competencia del Poder Público Nacional. En este mismo
sentido, el Artículo 203 determina que las leyes orgánicas son
justamente las que desarrollan derechos constitucionales y por eso
requieren de un amplio consenso político (es decir: la mayoría
calificada de dos tercios de la Asamblea Nacional) para su aprobación.
Así que, prescindiendo de cualquier
valoración subjetiva sobre la intención de este instrumento emanado del
Ministro de la Defensa, este funcionario no tiene competencia para
regular el control de manifestaciones o reuniones públicas, la paz
social o el orden público. Y si bien hay quienes han manifestado que el
Ministro sí es competente, por tratarse de un Reglamento de la Ley
Orgánica de la Fuerza Armada Nacional, este argumento no tiene sustento
alguno pues la Constitución claramente señala la potestad de dictar
Reglamentos corresponde al Presidente de la República en Consejo de
Ministros, además de que este instrumento rebasa ampliamente lo que
sería el contenido de un simple reglamento.
2. ¿Cuál debe ser la participación de la Fuerza Armada en el Control de Manifestaciones Públicas? Es
necesario recordar que el control de las manifestaciones públicas está
reservado a las autoridades policiales y de seguridad ciudadana en su
condición de civiles, no al ejército. Así se desprende del mismo
Artículo 68 del texto constitucional, que se refiere a las competencias
de los cuerpos policiales y de seguridad en el control del orden
público. Esa misma norma remite lo relativo a esta materia a una Ley, en
ningún caso a una Resolución ministerial o actos administrativos, tal y
como ya mencionamos en el punto anterior. Además, las normas
internacionales aplicables al control del orden público en
manifestaciones y protestas, rechaza la actuación de militares en estas
actividades por su formación natural y el tipo de armamento que maneja.
Algunos han alegado que el funcionario
debe tener el derecho a defenderse en situaciones en las que peligre su
vida, con razón. Sin embargo, normalmente la capacidad de violencia y
defensa de los cuerpos de seguridad son superiores a las de los
manifestantes, cuando se trata de manifestaciones pacíficas.
Adicionalmente, los funcionarios pueden protegerse y retirarse para
fomentar la calma y no el enfrentamiento. Es obvio que cuando no se
trata de manifestaciones pacíficas, sino de acciones delictuales por
parte de grupos irregulares armados, la prohibición constitucional
decaería, pues la misma ampara el derecho a la manifestación pacífica y
no al vandalismo armado.
3. La dosis de fuerza, el uso de las armas de fuego y sustancias químicas. Puede
decirse que la Resolución, conceptualmente, no es integralmente
negativa, pues pretende proteger los Derechos Humanos estableciendo
directrices sobre el uso de la fuerza pública. De hecho, en su contenido
hay elementos importantes en materia de capacitación del personal,
responsabilidad, ponderación e incluso procedimientos y equipamiento.
Incluso podríamos admitir que es racional y hasta conveniente que en su
Artículo 21 contenga un esquema que representa una especie de escala
para señalarle al funcionario cómo debe actuar progresivamente, en caso
de intimidación psicológica del manifestante, desobediencia, violencia
verbal y hasta física.
El problema es que eso que la Resolución
denomina “La dosis de fuerza”, por más lineamientos que se den, resulta
una decisión tomada in situ. Es decir: al momento, en el lugar
de los acontecimientos y por el funcionario militar. Es precisamente
por eso que, de manera categórica, la Constitución en su Artículo 68
prohíbe el uso de armas fuego y sustancias tóxicas en el control de
manifestaciones. Sin embargo, la Resolución en el último peldaño de esa
escalera (denominado “violencia mortal”) habilita el uso de armas
potencialmente mortales, incluyendo las de fuego cuando ello sea
“inevitable”.
Si bien la Constitución remite a una
“Ley” que regula actuación policial y de los cuerpos de seguridad, la
prohibición es expresa en cuanto al uso de sustancias tóxicas y armas de
fuego y no contempla ningún tipo de excepciones, bajo ninguna
circunstancia. Por ello, incluso si la normativa que analizamos
estuviera contenida en una Ley emanada de la Asamblea Nacional, las
normas que habilitan el uso de este tipo de armas y sustancias en el
control de manifestaciones y reuniones sería inconstitucional. Debido a
esto, el Artículo 21 de la Resolución, en su último punto (referido al
uso de “armas potencialmente mortales”) y los artículos 15 ordinal 9 y
24 (referidos al uso de armas de fuego cuando ello sea “inevitable”)
son indiscutiblemente inconstitucionales.
4. Acuerdos y Tratados Internacionales. Nuestra
Constitución, en su Artículo 23, señala expresamente que los Tratados,
Pactos y Convenciones Internacionales suscritos y ratificados por la
República en materia de Derechos Humanos tienen jerarquía constitucional
y deben aplicarse de manera preferente cuando sean más favorables para
el ejercicio de estos derechos.
En materia de protección del derecho a
manifestar y reunirse, son muchos los instrumentos internacionales
aplicables. Por ejemplo, la Declaración Universal de los Derechos
Humanos; El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; La
Carta Democrática Interamericana de la OEA; La Convención Americana
Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José). E incluso, de manera más
específica y reciente, cabe citar la Resolución del Consejo de Derechos
Humanos de la ONU del 21 de marzo de 2013, sobre la promoción y
protección de los Derechos Humanos en manifestaciones pacíficas.
Ninguno de estos Tratados, Acuerdos,
Pactos y Resoluciones admite limitar el derecho a las manifestaciones
pacíficas a costa de la intimidación de los manifestantes. Menos aún el
uso desmedido de la fuerza pública ni el empleo de armas “potencialmente
mortales” por parte autoridades militares. Por esta razón, al menos en
los puntos ya referidos que contemplan estas últimas posibilidades, la
Resolución que analizamos también es aparato de esta normativa
supranacional y de aplicación preferente.
Además, hemos podido apreciar que muchos
de los elementos de la Resolución más bien se encuadran dentro de los
Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego”,
correspondiente al VIII Congreso de la ONU sobre Prevención del Delito y
Tratamiento del Delincuente (La Habana; agosto de 1990. ONU Doc.
A/CONF.144/28).
5. ¿Por qué esta Resolución aparece justo ahora? No
podemos dejar de mencionar que esta Resolución parece preparar el
terreno para que la Fuerza Armada Nacional Bolivariana se sienta
habilitada para accionar contra manifestaciones y, peor aún, contra
reuniones públicas en un momento de notable tensión social. De hecho, en
estricto apego al término, podríamos concluir que una cola fuera de un
local donde las personas esperan para conseguir algún producto puede
considerarse una reunión pública.
Si la verdadera intención detrás de esto
es habilitar el camino represivo en un ambiente de profundo descontento
social, es un deber advertir que esta Resolución, en varios aspectos
inconstitucional y apartada del derecho internacional, para nada valida
actuaciones desproporcionadas ni evita responsabilidades ulteriores de
los funcionarios que transgredan derechos fundamentales.
Citando a Hannah Arendt, ya desde una
perspectiva política, debemos recordar que los gobiernos son legítimos
en la medida en que se sustentan sobre el respeto a los ciudadanos, sean
afectos u opositores. Y si el ejercicio del poder público se sustenta
en la fuerza, entonces carece de legitimidad y legalidad.
Ahora, concediendo el beneficio de la
duda, si realmente la intención era normar sanamente el ejercicio de la
fuerza en las manifestaciones y reuniones públicas, creemos que el
ciudadano Ministro debe eliminar toda mención a “armas con potencialidad
de muerte” y “armas de fuego”, además de limitar la norma a cuerpos
policiales o de seguridad ciudadana. Y luego remitir el texto a la
Asamblea Nacional, para que se inicie el proceso constitucional de
formación de una ley orgánica.
Dentro de la Constitución, todo…
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Juan Manuel Raffalli es Profesor de Teorías Políticas y Derecho Constitucional
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