José Ignacio Hernández
0. Algo de contexto. La Sala Constitucional, en sentencia de 26 de diciembre de 2014,
procedió a designar a tres Rectores del Consejo Nacional Electoral
(CNE) y sus suplentes. La sentencia fue dictada al declararse la
“omisión legislativa” de la Asamblea Nacional en designar a tales
Rectores. La sentencia, tanto en el procedimiento seguido como en su
contenido, viola a la Constitución, por las razones que resumo a
continuación.
1. El intento de designación de los Rectores del CNE por la Asamblea Nacional. La
Asamblea Nacional inició el trámite para designar a los rectores del
CNE, pero en la sesión del 22 de diciembre de 2014 no se obtuvo la
votación mínima necesaria para ello: las dos terceras partes de sus
integrantes. Por ello, el Presidente de la Asamblea anunció que la designación sería efectuada por el Tribunal Supremo de Justicia.
2. La solicitud de “omisión legislativa”. Según
explica la sentencia, el mismo 22 de diciembre el Presidente de la
Asamblea Nacional solicitó a la Sala Constitucional que declarara la
omisión legislativa de la Asamblea Nacional y procediera a designar a
los Rectores del CNE.
La “omisión legislativa” es una demanda
que puede ser presentada ante la Sala Constitucional para que ésta
declare que el Poder Legislativo –en este caso, la Asamblea Nacional– no
ha dictado una Ley u otra decisión necesaria de acuerdo con la
Constitución.
De conformidad con la Constitución, en tales casos, la Sala puede (i) declarar la inconstitucionalidad de las omisiones de la Asamblea y (ii) “establecer el plazo y de ser necesario, los lineamientos de su corrección”.
Como puede observarse, la Sala
Constitucional, luego de declarar que la Asamblea no ha dictado la
decisión prevista en la Constitución, puede ordenar a la Asamblea a que
proceda a dictar esa decisión, y como mucho, podrá dictar los
lineamientos para que esa decisión sea dictada. Pero la Constitución no
permite que la Sala dicte la decisión –o la Ley– que no fue acordada por
la Asamblea Nacional.
En el pasado, la Sala Constitucional se
había ajustado a la Constitución, por ejemplo, declarando la omisión de
la Asamblea en dictar la Ley del Poder Público Municipal y fijando un
lapso para dictar esa Ley. Pero a la Sala no se le ocurrió sustituirse
en la Asamblea y dictar, ella misma, la Ley omitida.
3. El antecedente del 2003. Eso
fue así, al menos, hasta el 2003. Entonces, sucedió algo parecido al
caso que comento: la Asamblea Nacional conoció de la omisión legislativa
en la designación de los Rectores del CNE. Así, en sentencia de 25 de
agosto de 2003, la Sala Constitucional de entonces designó, de manera
provisional, a los Rectores del CNE, visto que la Asamblea no había
podido cumplir con esa designación.
Sin embargo, el procedimiento entonces seguido fue distinto, pues la Sala siguió un previo juicio.
En efecto, en sentencia de 12 de junio
de 2003, la Sala Constitucional decidió iniciar el proceso para
determinar si existía o no la omisión de la Asamblea Nacional en
designar a los Rectores del CNE.
Posteriormente, en sentencia de 4 de
agosto de 2003, la Sala Constitucional declaró la omisión de la Asamblea
y le ordenó designar a los Rectores en un lapso de diez días.
Como esa designación no se cumplió,
entonces, la Sala procedió a designar provisionalmente a los Rectores
–junto a otros funcionarios más- en la citada sentencia de 25 de agosto
de 2003.
Es curioso que siendo éste el único
antecedente en la materia, no haya sido citado por la sentencia de la
Sala Constitucional de 26 de diciembre. Probablemente fue así, pues la
Sala ignoró ese antecedente al designar a los Rectores sin previo
juicio.
4. La inconstitucional designación del CNE. Como
ya señalamos, la Sala Constitucional, en sentencia del 26 de diciembre
de 2014, procedió a designar a tres Rectores del CNE, declarando la
omisión legislativa de la Asamblea.
Esa decisión es inconstitucional por
varias razones. Para no cansar al lector, me limitaré solo a enunciar
las principales violaciones que pueden constarse.
En primer lugar, y a diferencia
del antecedente del 2003, la Sala Constitucional nunca tramitó un
juicio para declarar la omisión. Es decir, nunca permitió a los
interesados exponer sus alegatos y pruebas. Ello fue así pues la Sala
consideró que el juicio era de “mero derecho”, o sea, un juicio en el
que no es necesario llevar pruebas.
Sin embargo, como ya se había decidido
en el 2003, la omisión legislativa no puede ser un asunto de mero
derecho, pues precisamente, se requiere probar un hecho y sus
características: la existencia de la omisión.
En segundo lugar, al obviar el
previo juicio, la Sala Constitucional incluso impidió a la Asamblea y a
sus integrantes exponer su punto de vista. Ciertamente, la solicitud de
omisión fue presentada por el Presidente de la Asamblea, pero como es
obvio, el Presidente de la Asamblea no es la Asamblea como órgano
parlamentario.
En especial, nunca se escuchó a las dos
terceras partes de los diputados de la Asamblea a quienes correspondía
designar a los Rectores.
En tercer lugar, como la Sala
no siguió un previo juicio, nunca ordenó a la Asamblea poner fin a la
omisión ni fijó un lapso para ello, tal y como dispone la Constitución.
Esta es otra diferencia con el antecedente del 2003.
En cuarto lugar, se ha
desnaturalizado la figura de la omisión legislativa. Esa omisión es un
medio de control sobre el Poder Legislativo. Pero en este caso, quien
ejerció la omisión fue, precisamente, el Presidente de la Asamblea
Nacional, que es el órgano controlado por la acción de omisión.
Al hacer ello, se llegó a una situación
paradójica: la Asamblea Nacional se demandó a sí misma. En efecto, quien
demandó la omisión legislativa fue el Presidente de la Asamblea, órgano
que según la demanda habría incurrido en esa omisión. Una especie de
“auto-demanda”, tan incoherente, que devela la inconstitucionalidad de
la sentencia comentada.
En quinto lugar, se declaró una
omisión que en realidad no existía. El sentido de la omisión
legislativa es condenar a la Asamblea cuando no ha ejercido sus
competencias. En este caso, sin embargo, la Asamblea no había sido
negligente. Todo lo contrario, luego de seguir el procedimiento de
selección de los Rectores, se llegó a una situación que en un genuino
sistema democrático es normal: en la primera discusión no hubo acuerdo
entre los distintos partidos políticos para alcanzar la mayoría de las
dos terceras partes.
En esos casos, lo que se exige es el
diálogo, o sea, el acuerdo entre esos partidos políticos. Pues tal debe
ser la función constitucional de la Asamblea: promover el diálogo entre
distintos partidos para alcanzar una decisión plural.
Sin embargo, ese diálogo de saltó, y con
ello, se saltó a la democracia: por solicitud del Presidente de la
Asamblea, la Sala Constitucional se sustituyó en las dos terceras partes
y designó a los Rectores.
En sexto lugar, la Sala designó
directamente a los Rectores del CNE, lo que es un claro exceso
violatorio de la separación de poderes, pues de acuerdo con la
Constitución, al declararse la omisión, la Sala solo podía ordenar a la
Asamblea cumplir con la designación fijando un lapso para ello así como
los lineamientos para ello. La Constitución impedía a la Sala
Constitucional sustituirse en la Asamblea Nacional.
Por último, y en séptimo lugar, la Sala designó a los tres Rectores sin acotar el carácter provisional de esa designación.
Aquí hay también otra diferencia con el
antecedente del 2003. Entonces, los Rectores designados lo fueron a
título provisional, mientras la Asamblea procedía a su designación
definitiva. La intención de entonces era evitar el “vacío de poder”.
Pero en la sentencia del 26 de diciembre
de 2014, la Sala no efectuó la designación de los Rectores a título
provisional. Esto es otro exceso: la Sala Constitucional pretendió
designar, de manera definitiva, a los Rectores del CNE.
En pocas palabras, la Sala
Constitucional se extralimitó por varias razones: por no haber iniciado
el previo juicio; por no haber otorgado un plazo para que la Asamblea
voluntariamente cumpliera con la designación, y por sustituirse en la
Asamblea en la designación “definitiva” de los Rectores.
5. La elección de los Rectores del CNE y el Poder Electoral. La
designación de los tres Rectores del CNE no solo es contraria a la
Constitución, sino que además, es un mal antecedente desde el punto de
vista del rol que el Poder Electoral debe cumplir.
La existencia de mayorías calificadas
para designar a ciertos funcionarios, como es el caso de las dos
terceras partes de los integrantes de la Asamblea necesarias para
designar a los Rectores del CNE, tiene un claro propósito: forzar al
acuerdo de voluntades entre los distintos partidos políticos, evitando
que el partido de la mayoría simple (o absoluta) dicte todas las
decisiones.
Esto es así, pues si un solo partido
político en la Asamblea puede dictar todas las decisiones, sin tener que
pactar con otros partidos, estaríamos ante lo que Alexis de Tocqueville
llamó la “tiranía de la mayoría”. Esto es, la perversión del sistema
democrático en la cual un solo partido –o un solo órgano– dicta todas
las decisiones.
Este concepto de tiranía forma parte de
nuestra tradición republicana. Juan Germán Roscio lo explicó muy bien:
depender de un solo hombre es esclavitud. Es decir, cuando todas las
decisiones recaen en un solo órgano –o en solo partido- entonces, hay
tiranía. Yanes también advirtió que la voluntad de la mayoría debía ser
justa, pues lo contrario implica un caso de tiranía.
Por eso es que la Constitución de 1999
no permite a la Sala Constitucional asumir la designación de los
Rectores del CNE, pues esa designación solo podía ser efectuada por la
voluntad de las dos terceras partes de los diputados de la Asamblea. Es
decir, no basta –no debe bastar– la voluntad de uno solo para efectuar
esa designación.
La Sala Constitucional asumió, así, de
manera unilateral, una designación que por Constitución debía ser
plural. Lo hizo, además, ignorando a esas dos terceras partes de la
Asamblea –que es una entidad distinta a quien preside la Asamblea– pues
ni siquiera siguió previo juicio.
Lo más grave es que esta designación se
ha realizado respecto de quienes deben, por la Constitución, garantizar
el correcto funcionamiento del sistema electoral. Esta es otra razón por
la cual la designación de los Rectores solo puede hacerse por las dos
terceras partes de los diputados: al exigirse una designación plural, se
garantiza la autonomía e independencia del CNE, condición necesaria
–que no suficiente– para el correcto funcionamiento del sistema
electoral.
¿Garantiza esta designación la autonomía
e independencia de los Rectores del CNE? La respuesta desde la
Constitución es negativa: no lo garantiza pues la designación no cumplió
las condiciones exigidas en la Constitución, en especial, pues no fue
una designación efectuada en el marco del Estado de Derecho.
Y sin Estado de Derecho no hay democracia.
José Ignacio Hernández G.
José Ignacio Hernández es abogado venezolano, Doctor en Derecho de la
Universidad Complutense de Madrid y Profesor de la UCV y UCAB. Puedes
seguirlo en Twitter en @ignandez
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