Carlos Hernández Delfino
El anterior artículo estuvo dedicado a la génesis y evolución del Fondo Monetario Internacional, una de las instituciones surgidas de los acuerdos alcanzados por un grupo de naciones al acercarse el fin de la Segunda Guerra Mundial, con el propósito de construir un orden financiero internacional basado en la estabilidad y la cooperación. Abordaremos ahora una reseña compacta de la relación del país con esa institución.
Venezuela estuvo representada en la conferencia de Bretton Woods (1944) por el Ministro de Hacienda, Dr. Rodolfo Rojas acompañado de Alfonso Espinoza, Cristóbal L. Mendoza, J. J. González Gorrondona y Manuel Pérez Guerrero. La adhesión de Venezuela fue sometida a la consideración del Congreso. Sin embargo, existía desde 1941 un sistema de cambios fijos diferenciales, enmarcado en el control de cambio decretado en 1940, con la finalidad de moderar las desventajas competitivas de las exportaciones tradicionales de café y cacao respecto al petróleo. De esa forma aplicaban para esos rubros los tipos de cambio siguientes: para el café lavado, Bs. 4,60/US $; cacao, café trillado y ganado, Bs. 4,30/US $, y petróleo, Bs. 3,09/US $(véase en Prodavinci, Los controles de cambio en Venezuela, I).
El sistema de cambios diferenciales era incompatible con el Convenio Constitutivo del FMI que erradicaba los cambios múltiples y propendía hacia regímenes unificados y libres. Pero el mismo Convenio contemplaba las fórmulas para la transición desde un régimen al margen del Convenio hacía uno libre de restricciones, pues concedía un lapso de cinco años para que los países erradicaran esas prácticas. Venezuela no pudo cumplir con ese compromiso, sin embargo, tal circunstancia no implicó el quebrantamiento de la adhesión del país al Fondo. Finalmente, en la víspera del vencimiento del plazo para suscribir el Convenio (31 de diciembre de 1946), Venezuela se adhirió a él. El régimen de cambios diferenciales, tan insertado en la cultura venezolana, tendría vigencia hasta la década de 1960.
En abril de 1960, Venezuela acordó un programa de asistencia financiera con el FMI a fin de atender la grave situación externa que se manifestaba en una reducción de las reservas internacionales que ya venían registrando las cuentas del Banco Central de Venezuela (BCV) desde 1958. Las perturbaciones internas, el déficit fiscal, la reducción en el flujo de ingresos por exportaciones, la merma de las inversiones extranjeras y las salidas de capital, concurren a explicar un cuadro extremadamente comprometido en aquellos años. Las reservas netas del país a fines de marzo de 1960 eran de 505 millones de dólares, apenas suficientes para cubrir cinco meses de importaciones, aunque hoy nos parezca una situación de relativa abundancia.
El arreglo con el FMI fue del tipo Stand-By, mediante el cual el Fondo proporciona asistencia de corto plazo (generalmente a un año y excepcionalmente hasta tres años) a países afectados por desequilibrios temporales o cíclicos de Balanza de Pagos. El acuerdo Stand-Bydel FMI fue creado en 1952 y ha evolucionado desde entonces en una dirección de mayor flexibilidad, agilidad y amplitud en el uso de los fondos, especialmente a raíz de la crisis global iniciada en 2008. Ahora se contempla, por ejemplo, la posibilidad de desembolsos anticipados y el Mecanismo de Financiamiento de Emergencia que otorga créditos en situaciones críticas. Para los países de bajos ingresos se han creado arreglos concesionales tales como el Servicio de Crédito Stand-By, a una tasa nula de interés; o el Servicio de Crédito Rápido, que atiende necesidades urgentes de Balanza de Pagos y contempla baja condicionalidad.
El Stand-By con Venezuela incluyó una asistencia de 100 millones de dólares para lograr la estabilización de la economía en un año. El país no hizo uso de esos recursos pues la merma en las reservas internacionales pudo ser aminorada través de diversas operaciones: la contratación de un empréstito externo para obras por 200 millones de dólares; las operaciones de crédito de corto plazo realizadas por el BCV (por un total algo mayor a 300 millones de dólares), entre ellas una línea con el Banco de la Reserva Federal de Nueva York, y la venta de parte de las reservas de oro (220 millones de dólares) para satisfacer obligaciones previas y proveer de liquidez al BCV. Luego, en noviembre de 1960, fue adoptado nuevamente un control de cambio como una medida extrema para contener la salida de divisas. Este control habría de permanecer vigente hasta 1964(véase en Prodavinci, Los controles de cambio en Venezuela, I).
Dos décadas más tarde, los efectos del cuadro petrolero adverso que se inició en 1986, con una caída en el precio de exportación del petróleo de 51%, fueron amplificados por las políticas públicas de aquellos años, que propiciaron altos niveles de gasto y ampliaron el desequilibrio fiscal que fue financiado a su vez con volúmenes crecientes de endeudamiento público interno. El control de cambio se había mantenido ya por seis años, acumulando severos desequilibrios y deformaciones en el aparato productivo. La economía venezolana había llegado a un punto de extrema criticidad y privaba en el país un sentimiento de inconformidad, desasosiego y tensión social. Elevada inflación, erosión del ingreso, escasez de productos básicos, expectativas de devaluación creciente, pérdida de reservas internacionales y un elevado déficit fiscal, fueron las contrapartidas del crecimiento del PIB y del empleo, registrados en los años del Plan Trienal (1986-88).
A comienzos de 1989 el nuevo gobierno acometió un programa de estabilización macroeconómica y de reformas institucionales para corregir los desequilibrios y alcanzar niveles razonables de eficiencia económica y de competitividad. El programa contempló una estrategia de financiamiento que incluyó la reestructuración de la deuda pública externa con la banca internacional bajo los lineamientos de la iniciativa Brady, es decir, la reducción de la deuda y la provisión de nuevo financiamiento en armonía con las necesidades de una recuperación económica sostenible. En cada una de las fases programadas se recibió el apoyo del FMI, del Banco Mundial y de varios gobiernos de países industrializados. El acuerdo con el FMI se concretó en torno a un programa de Servicio Ampliado del FMI (SAF) iniciado en junio de 1989 y terminado (oficialmente) en marzo de 1993.
Los programas SAF fueron diseñados para situaciones en las cuales la naturaleza estructural del desequilibrio externo y de otros desajustes incluida la contracción económica, requiere de un plazo mediano (hasta cuatro años) para superarlos; exige transformaciones institucionales de cierta amplitud y profundidad; y un mayor nivel de financiamiento que el contemplado en los programasStand-By. Los países se comprometen a acometer reformas estructurales para superar las debilidades institucionales además de adoptar políticas para la estabilización de la economía, en el marco de la condicionalidad establecida en el programa. El FMI realiza revisiones periódicas del desarrollo del programa, provee asesoría y atiende las consultas necesarias para superar los escollos que puedan presentarse e introducir los cambios que las circunstancias reclamen. El monto de la asistencia financiera al que un país podría tener acceso depende desde luego de su situación, pero normalmente se ubica en 145% de la cuota del país en el FMI para cada año, con un acumulado durante la duración del programa de 435% de la cuota (la cuota de Venezuela, expresada en dólares de EE UU, es en la actualidad cercana a 5.208 millones, aproximadamente). Sin embargo, existe la posibilidad de ampliar esos —también los plazos— en situaciones excepcionales (Política de Acceso Excepcional del FMI) y así ha ocurrido con algunos países. Por ejemplo, en 2010, fue aprobado un acuerdo de Facilidad Ampliada con Irlanda por el equivalente a 2.322% de su cuota. Grecia acordó un programa del mismo tipo en 2012 por 2.159% de su cuota, en el marco de un plan financiero estructurado con la Unión Europea por 172 millardos de euros. Anteriormente, en 2010, el FMI había aprobado un Stand-By con Grecia también en condiciones excepcionales. En 2014 el FMI aprobó un programa Stand-By con Ucrania por 17.000 millones de dólares, 800% de su cuota. El año siguiente fue acordado un programa de Servicio Ampliado a cuatro años. La Federación Rusa convino un acuerdo de Facilidad Ampliada con el FMI en 1996 por más de 10.000 millones de dólares. El pago del financiamiento recibido se cumple en lapsos extendidos de hasta diez años con un plazo de gracia.
El programa de Servicio Ampliado de Venezuela de 1989 contempló desembolsos por cerca de 4.800 millones de dólares. En la fase de estabilización, se eliminó el régimen de cambios diferenciales, se liberaron las tasas de interés de mercado hasta un máximo de 30%, se redujo el ámbito de los controles de precios con la excepción de 18 artículos, se instrumentó una política comercial flexible, se ajustaron las tarifas de las empresas públicas, se redujo el déficit fiscal y se aplicó una política monetaria flexible. Al mismo tiempo fueron aumentados los salarios, se instrumentaron programas de apoyo social y se aplicó una política de subsidios directos para aminorar el impacto de las medidas sobre la población de menores recursos. El programa de transformaciones institucionales se centró en la reforma fiscal, la reforma financiera y la reestructuración del Estado a través de la privatización, reestructuración y liquidación de empresas y entes públicos descentralizados.
Es conocido el desenlace de este programa en 1993, luego de dos años de vigoroso crecimiento del ingreso y la inversión. A su interrupción siguió una profunda crisis, una de cuyas manifestaciones más relevantes fue el colapso, en 1994, de varias instituciones bancarias que en conjunto concentraban más de 50% de los depósitos del público. Escapa a la intención de estas notas discutir el diseño y aplicación del programa, sus resultados, condicionantes políticos y los desaciertos que podrían señalarse, más allá de hacer referencia a la alteración sufrida por la secuencia natural que vincula los procesos de liberalización económica y las reformas que le dan sustento. Ejemplo de ello fue el marcado desfase que acusó la aprobación de la reforma a la normativa legal bancaria, concretada durante el gobierno de transición cuando ya estaban actuando los factores desencadenantes de la crisis bancaria.
En junio de 1994 fue adoptado un nuevo control de cambio con un mercado cambiario único y un tipo de cambio fijo lo que inevitablemente propició la aparición de un mercado paralelo, no legalizado (véase en Prodavinci, Los controles de cambio en Venezuela, III). Alta inflación, elevado desempleo, Balanza de Pagos deficitaria y restricción en las fuentes de financiamiento externo eran las condiciones predominantes aquel año y el siguiente. El Gobierno adoptó entonces un programa de estabilización y reformas conocido como Agenda Venezuela, con el concurso del FMI. En julio de 1996, esa institución dispuso una facilidad crediticia precautoria a un año (Precautionary Stand-By) por US$ 1.400 millones, de la cual efectivamente se utilizó 36%. Esta facilidad reúne las características de los programas Stand-By ya comentadas, pero el país solo utilizaría los recursos del Fondo si las circunstancias así lo exigiesen: no se trata de desembolsos programados en función de la marcha del programa sino de una facilidad contingente y esa es la diferencia con un programa Stand-By ordinario.
Los objetivos de la Agenda Venezuela incluían moderar la inflación, estimular la inversión, crear las bases para un crecimiento económico sostenido y reducir la pobreza. Las reformas abordaban las áreas financiera, de seguridad social, y la privatización y reestructuración de entes públicos. Fueron liberalizados los mercados de cambio y del dinero, y removidos los controles de precios de bienes y servicios con excepción de las medicinas. El precio de los combustibles fue aumentado y elevadas las tarifas de la electricidad, telecomunicaciones y transporte. Los resultados fueron favorables desde el punto de vista de los equilibrios fiscal y externo, pero en 1996 se registró la tasa anual de inflación más alta hasta entonces (103,2%) como consecuencia del desmontaje del control de cambio y de los ajustes de precios. El año siguiente creció la economía, en particular, el sector petrolero por el impulso de las inversiones asociadas al proceso de apertura, y se redujo considerablemente la inflación (37,6%).
Epílogo
Los programas con el FMI han evolucionado, especialmente en los últimos años, para ofrecer mayor flexibilidad y holgura en el financiamiento y en la aplicación de la condicionalidad. Se han diseñado nuevas facilidades y servicios a tono con el signo de las crisis y las necesidades de los países con dificultades de balanza de pagos, en un mundo interrelacionado y heterogéneo. El apoyo del FMI se implementa a través de su función de asistencia técnica y financiera para diseñar y aplicar políticas efectivas a fin de favorecer la estabilidad, el desarrollo y el abatimiento de la pobreza; y acompañar a los países a través de la función de seguimiento y vigilancia. Es, no obstante, responsabilidad última de estos, el diseño y aplicación de los programas de estabilización y reformas.
En determinadas situaciones, cuando a la ocurrencia de perturbaciones fuera del alcance de los países se añaden políticas económicas francamente inadecuadas y deformaciones institucionales que agravan sus consecuencias y erosionan la credibilidad y reputación de las autoridades en los países afectados, el apoyo del FMI puede constituirse en una condición necesaria para convocar otras voluntades cuando las autoridades del país asumen un compromiso responsable de solución de sus problemas. Nos referimos a los restantes organismos multilaterales, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, por ejemplo; la comunidad financiera internacional y los gobiernos de las naciones vinculadas comercialmente con el país en dificultades.
Desde siempre han confluido críticas hacia el FMI, especialmente como consecuencia de la condicionalidad que su apoyo financiero y técnico impone sobre los países; o de las implicaciones de la disciplina fiscal y monetaria que en determinadas circunstancias deben asumirse en el marco de los programas del Fondo; o de la supuesta rigidez de los modelos cuantitativos de programación financiera que utiliza; o la de un balance precario entre las severas exigencias de los planes que deben ser adoptados y la magnitud del financiamiento. El tono y foco de esas críticas también ha cambiado en el curso de los años. En algunos casos esas críticas no carecen de fundamentación y podrían enmarcarse en el ámbito de una controversia constructiva; en otras se trata de posturas mineralizadas que no contribuyen a explorar vías de efectiva solución. La pertinencia o no del apoyo de los organismos multilaterales en la solución de una crisis de cierta gravedad y extensión, es una cuestión que debería abordarse caso por caso, en cuenta de los particulares condicionantes políticos, económicos y sociales del país de que se trate, y no sujetarse a preconcepciones portadoras de tanta rigidez como aquella que se atribuye a esos organismos.
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