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Carlota García Encina, investigadora especializada en política exterior y de defensa de EE.UU. y políticas de defensa de América Latina del Real Instituto Elcano en España, publicó un estudio acerca de la nueva estrategia de seguridad nacional de Estados Unidos. A continuación reproducimos el texto.
Carlota García Encina
La Administración Obama ha publicado su esperada Estrategia de Seguridad Nacional. Desde la publicación de la última en 2010, el mundo ha cambiado considerablemente y había un acuerdo unánime en que EEUU necesitaba una nueva estrategia
para hacer frente a la amenaza del Estado Islámico (EI), para oponerse a
la agresión rusa y para asegurar el ciberespacio, entre otros muchos
asuntos.
Este ARI estudia, primero, qué es el
documento de Estrategia de Seguridad Nacional y qué se puede esperar de
él. En segundo lugar, trata de ver tanto las ideas nuevas que pueden
subyacer en la actual estrategia como los elementos de continuidad con
respecto a la anterior.
***
La Administración Obama ha publicado su
segunda y última Estrategia de Seguridad Nacional (ESN). Es un documento
siempre difícil de elaborar, fruto de un complicado proceso
interagencial en el que hay poco espacio para priorizaciones o ideas
innovadoras y en el que no siempre es posible llamar al mundo como el
presidente de EEUU lo haría en privado. Su objetivo es, a grandes
rasgos, servir de guía a las distintas agencias ejecutivas encargadas de
la seguridad nacional, por lo que cada gobierno estadounidense ha
tratado siempre de encontrar ese cocktail perfecto entre
política y estrategia para alcanzar una ESN consensuada. Al final, suele
servir de imán para acumular críticas contra la política exterior del
gobierno de turno. Cuando un documento debe cubrir prácticamente todo,
siempre habrá algo que a alguien no le va a gustar.
1. Qué es la ESN. No
fue hasta 1943 cuando el término “seguridad nacional” empezó a
utilizarse de manera amplia, y fue tras la conclusión de la II Guerra
Mundial cuando EEUU buscó desarrollar un conjunto de procedimientos e
instituciones para gestionar su política de seguridad nacional. Así, el
26 de julio de 1947 el Congreso de EEUU aprobó la ley que, entre otras
cosas, creaba el Consejo de Seguridad Nacional, a cuyo frente se puso al
presidente del país. El objetivo era coordinar la política exterior y
de defensa y conciliar responsabilidades y procedimientos tanto
diplomáticos como militares. La lógica del Congreso era simple: EEUU era
una de las dos superpotencias y sin un proceso y una institución para
coordinar la seguridad nacional, el país haría frente a una amenaza real
yendo por el camino equivocado.
Fue el poder ejecutivo quien inició la
práctica de articular su estrategia de seguridad nacional de forma
pública. Buen ejemplo fue el artículo de George Kennan publicado en Foreign Affairs
en 1947[1] que proporcionó la racionalidad de la estrategia de
contención que se convirtió en la piedra angular de la política exterior
de EEUU durante la Guerra Fría. Esa estrategia fue codificada más tarde
por la Administración Truman en un documento del Consejo de Seguridad
Nacional, el NSC-68.
Durante las Administraciones Kennedy y
Johnson, el fundamento de la política de seguridad nacional estaba
recogido en el informe anual que elaboraba el secretario de Defensa para
el Congreso, mientras que en 1970 Nixon envió al Congreso su State of the World Report,
con los principios que describían su aproximación en materia de
política exterior, y al que le siguieron tres informes anuales más.
No fue hasta 1986 cuando el precedente
de la Administración Nixon se convirtió en ley. El Congreso encomendó al
poder ejecutivo la publicación de una ESN y en 1987 salió a la luz el
primer documento bajo la Administración Reagan. Nació con una triple
naturaleza: (1) la de proporcionar una perspectiva histórica de las
pasadas estructuras estratégicas; (2) la de delinear los intereses de
EEUU; y (3) la de analizar las amenazas y objetivos de EEUU y las
capacidades para alcanzar dichos objetivos.
Con su nacimiento el Congreso se
aseguraba, por un lado, un mayor control civil sobre lo militar y su
planeamiento. Pero lo que principalmente perseguía era vincular la
visión estratégica nacional con el presupuesto anual y poder hacer un
seguimiento continuado de los recursos requeridos.
La ESN ha sido definida como el arte y
la ciencia de desarrollar, aplicar y coordinar los instrumentos del
poder nacional (diplomático, económico, militar y de comunicación) para
alcanzar los objetivos que contribuyen a la seguridad nacional. Aborda
la defensa nacional, la política exterior, las relaciones económicas y
la política de asistencia a terceros. Y apunta entre sus objetivos a
situar al país en una posición favorable en sus relaciones exteriores y a
alcanzar una postura de defensa capaz de derrotar una acción hostil.
Según la Ley Goldwater-Nichols de 1986, cada informe debe de incluir:
- Los intereses y objetivos de EEUU en el mundo que son vitales para la seguridad nacional del país.
-La política exterior, los compromisos mundiales y las capacidades de defensa de EEUU necesarias para disuadir una posible agresión y para implementar la estrategia de seguridad nacional del país.
-Las propuestas a corto y largo plazo para el uso de las herramientas políticas, económicas, militares y otros elementos del poder nacional de EEUU para proteger o promover los intereses y alcanzar los objetivos del párrafo 1.
– La adecuación de las capacidades de EEUU para cumplir la estrategia de seguridad nacional.
-Otra información que sea necesaria para ayudar a informar al Congreso sobre los asuntos relacionados con la estrategia de seguridad nacional de EEUU.
-La política exterior, los compromisos mundiales y las capacidades de defensa de EEUU necesarias para disuadir una posible agresión y para implementar la estrategia de seguridad nacional del país.
-Las propuestas a corto y largo plazo para el uso de las herramientas políticas, económicas, militares y otros elementos del poder nacional de EEUU para proteger o promover los intereses y alcanzar los objetivos del párrafo 1.
– La adecuación de las capacidades de EEUU para cumplir la estrategia de seguridad nacional.
-Otra información que sea necesaria para ayudar a informar al Congreso sobre los asuntos relacionados con la estrategia de seguridad nacional de EEUU.
El desarrollo de la ESN es fruto de un
intenso proceso político en el que el Consejo de Seguridad Nacional
juega el papel más importante, pero que como producto interagencial
sirve también para controlar o disciplinar dicho sistema interagencial.
La ESN es un mandato del Congreso que
lleva la firma del presidente y que supuestamente debería elaborarse
anualmente como un indicador de la dirección del país en política
exterior y para llevar ese control presupuestario de los recursos
necesarios para la seguridad nacional. También es altamente esperado
porque es el mejor ejemplo de la adaptación o no de cada gobierno
estadounidense a las realidades cambiantes, de cómo se presenta EEUU
ante el mundo y cómo coopera con aliados y amigos. Por último, la ESN
tiene un profundo impacto sobre las políticas de adquisiciones de
defensa en el país.
Desde 1986 se han publicado 16 ESN y,
aunque el Congreso estipula que la Casa Blanca debe publicarla cada año,
por lo general los presidentes la han renovado al comienzo de cada
legislatura (la gran excepción fue Bill Clinton que publicó siete en
ocho años de presidencia).
Esta vez el proceso parece que ha sido
aún más complicado que otras veces pues llega dos años después del
inicio del segundo mandato de Obama. Al parecer, producir un documento
que no se viera inmediatamente superado por el deterioro de los
acontecimientos mundiales ha sido la causa de su retraso. Cabe recordar
que cuando se publicó la ESN de 2010 al-Qaeda era percibido como el
principal enemigo en el frente terrorista, mientras que sus
simpatizantes yemeníes y somalíes habían comenzado una serie de ataques
no convencionales como el intento de hacer explotar un avión que se
dirigía a Detroit el día de Navidad de 2009. Tampoco había irrumpido la
primavera árabe, no se anticipaban conflictos con Rusia, con la que se
quería comenzar una nueva relación, y nadie podía pensar en la
propagación del ébola o en los escándalos de espionaje de la NSA.
El mundo había cambiado tanto desde 2010
que había un acuerdo unánime en que EEUU necesitaba una estrategia. Una
estrategia para derrotar el Estado Islámico (EI) y para oponerse a la
agresión rusa, una que encajara objetivos con capacidades y que
combinara la disuasión con la seguridad de los aliados, y una estrategia
que pudiera ser utilizada para frenar la violencia extremista en África
y Europa y que asegurara el ciberespacio. Una estrategia que incluso
recogiera la cosechas de la revolución energética de EEUU.
La ESN ha llegado cuando apenas quedan
dos años para que alguien nuevo ocupe la Casa Blanca. Esta vez, Barack
Obama parece que ha querido hacer hincapié en la naturaleza más
burocrática de este documento estratégico –no hay que olvidar que sirve
principalmente para que las agencias usen e implementen sus propias
iniciativas y confeccionen subestrategias–, escenificado en la presentación del documento
que hizo la consejera de Seguridad Nacional, Susan Rice, en la
institución Brookings, y no el propio presidente, como se podía esperar.
No obstante, el equipo de Rice ha insistido en que la estrategia expone
la visión del presidente sobre política exterior y las prioridades del
pueblo estadounidense, del Congreso, y de los aliados y socios en el
mundo.
Puede ser un documento útil pero no ya
tiene nada que ver con lo que evocaba o evoca su propio nombre
–Estrategia de Seguridad Nacional– y, por tanto, hoy en día se aleja de
aquellos textos ágiles y con impactantes palabras como contención o deténte.
2. Cómo liderar el mundo de Obama. Quien
lea el documento difícilmente se topará con una clara estrategia que
conecte objetivos y capacidades, pero encontrará las claves que pueden
definir la orientación de EEUU para los próximos dos años. Aunque carece
de las prescripciones necesarias para remediar los males del mundo, la
ESN de 2015 es un trabajo que describe de forma bastante acertada el
actual estado del orden global. En esencia, habla de un mundo donde el
poder se difumina entre Estados, individuos y actores no estatales;
donde los cambios están superando la habilidad para planificar una
respuesta de forma integral; y donde las transiciones o cambios en el
liderazgo entre las distintas regiones del mundo y dentro de ellas se
modifican continuamente. Un mundo en el que, sin embargo, se rechaza la
noción de que haya retorno a la geopolítica como apuntan algunos
analistas de política exterior. Ya en la ESN de 2010 se declaraba que,
por primera vez en la historia, los asuntos internacionales estaban
dominados menos por la competición geopolítica y más por la necesidad de
gestionar los retos comunes (liberalización comercial, no proliferación
nuclear, derechos humanos, cambio climático, etc.). Un discurso que se
mantiene en 2015 a pesar de que las fuerzas rusas hayan tomado Crimea,
de que China haga agresivas reclamaciones sobre las aguas que rodean sus
costas o de que Irán trate de utilizar sus alianzas con Siria y
Hezbollah para dominar Oriente Medio.
EEUU busca gestionar cada una de las crisis –ya sea Rusia o el EI– de manera individual y, como dijo Susan Rice en la presentación de la ESN,
EEUU no puede ser sacudida o verse arrastrada por el alarmismo en este
nuevo siglo que apenas empieza. La manera en la que precisamente se
trata a Rusia en el documento es quizá lo más representativo: se condena
la agresión rusa pero no hay una sección especial sobre ello. Rusia
tampoco está entre los principales ocho riesgos estratégicos para los
intereses de EEUU, pues aparece mencionada en el apartado de la
seguridad de los aliados, donde no hay referencia a la guerra que está
sacudiendo Ucrania.
La Casa Blanca deja claro, en
consecuencia, que no hay un retorno a la geopolítica y rechaza la noción
de que el futuro del orden está en un punto de inflexión. Ve muchas de
las crisis como inmediatas –ISIS, Rusia, Siria…– pero no claves para
definir la próxima década. Los esfuerzos deben centrarse, por tanto, en
los principales riesgos estratégicos que se identifican: (1) un ataque
en EEUU o contra sus infraestructuras críticas; (2) la amenaza o ataque
contra sus ciudadanos y aliados; (3) una crisis económica global; (4) la
proliferación de armas de destrucción masiva; (5) brotes de
enfermedades infecciosas; (6) cambio climático; (7) alteraciones en los
mercados energéticos; y (8) consecuencias derivadas de un Estado
fallido.
El mundo de Obama es, además, uno en el
que el poder económico y militar de EEUU debe servir de base para un
sistema internacional más fuerte y más participativo que ellos
liderarían. Este énfasis que se hace a lo largo de todo el documento
sobre la necesidad de un liderazgo estadounidense dentro del sistema
internacional no es sino una respuesta a las crecientes críticas de leading from behind que han acompañado a Obama durante los últimos años.
Liderar sí, pero ¿cómo? Sobre todo
porque tanto Obama –desde hace tiempo–, como Rice y como la propia
estrategia se han encargado de subrayar las limitaciones del país, tanto
en recursos como en influencia. El propio presidente ha dicho que EEUU
no puede resolver problemas pero sí ayudar o empujar para que haya
mejoras. Hay una tensión, por lo tanto, entre lo que significa el
liderazgo estadounidense y lo que se puede lograr con él, una profunda
ambivalencia dentro de la Administración sobre lo que es el ejercicio
del poder y una preocupación de meterse en algo de lo que sea difícil
salir. Sin embargo, se puede percibir a lo largo del texto la posible
solución a esa tensión: EEUU debe liderar no como una superpotencia sino
como un supersocio, no como la nación indispensable sino como el socio
indispensable para toda crisis.
De esa manera, EEUU conseguiría varios
objetivos. Por un lado mantendría la centralidad estadounidense –que no
dominación– en los asuntos globales. Por otro, fomentaría la aparición
de otros actores que trabajen para la estabilidad global. Y, por último,
mitigaría el riesgo global. Un supersocio que sirva de hub
entre una continua y mutante constelación de actores que se juntan y se
disuelven para resolver grandes problemas o problemas más puntuales.
¿Pero, por qué ser un supersocio si
puede seguir actuando como una superpotencia? La razón principal es que
la animosidad hacia EEUU tiene su origen precisamente en su completa
dominación de los asuntos mundiales. Escogiendo el principio de
centralidad se ayudaría a disminuir ese sentimiento antiamericano,
ayudaría a reformar la arquitectura de alianzas y socios, y se crearían
incentivos para que cada uno construyera sus propias capacidades.
EEUU busca, por tanto, ser central,
vital, necesario para conducir los asuntos globales, sin importar tanto
si estará en la primera línea o leading from behind. Es un
jugador, quizá el más importante, que ayuda a la organización necesaria
para resolver cada uno de los problemas, y donde la acción militar nunca
será la primera opción.
3. La paciencia estratégica. “Los
retos a los que nos enfrentamos requieren paciencia estratégica y
persistencia”. Ha sido una de las frases más criticadas del nuevo texto.
La “paciencia estratégica” ha sido clasificada por muchos de vacía e
irresponsable. Sin embargo, se trata de una manera de reconocer que el
impacto de las acciones, no sólo de EEUU, puede resonar durante años o
décadas, por lo que las acciones a corto plazo requieren una visión a
largo. Como dice el propio documento, en la actualidad hay una serie de
transiciones en desarrollo que se desenvolverán en décadas.
EEUU ya no puede identificar un problema, shock and awe,[2]
para abrirse camino hacia la victoria, y esperar volver a casa con
todos los cabos sueltos bien atados. El mundo simplemente ya no funciona
así. Una estrategia “paciente”, sin embargo, posicionaría a EEUU de tal
manera que pudiera influir en la trayectoria de determinada situación y
le permitiría aprovechar las oportunidades que se creen.
El gradual reequilibrio a largo plazo
hacia Asia Pacífico sería un buen ejemplo de esa paciencia estratégica
que se menciona, mientras que la invasión de Irak en 2003 ilustra la
razón por la que la paciencia estratégica debe de existir hoy en día.
Dicho esto, el documento hace un pobre
trabajo en describir qué es y en qué consiste dicha paciencia
estratégica. Puede que porque en muchos lugares hay precisamente un
desajuste entre las palabras y la acción (o inacción) de EEUU.
Por ejemplo, el actual plan de repliegue
de Afganistán no refleja la paciencia estratégica y las acciones de
EEUU en Ucrania no cuadran con los objetivos indicados en la ESN de
“frenar la agresión rusa, permanecer alerta ante sus capacidades
estratégicas, y ayudar a los aliados y socios a resistir la coerción
rusa en el largo plazo, si fuera necesario”. La guerra civil en Siria y
la muerte de miles de civiles también contradice la “intención de EEUU
de actuar preventivamente antes de que las situaciones de crisis
alcancen grandes proporciones”.
Puede que los últimos anuncios sobre la
asistencia militar a Ucrania, la autorización por parte del Congreso de
EEUU del uso de la fuerza contra el EI y las pistas sobre un cambio en
la reducción de efectivos en Afganistán sean una señal del
reconocimiento de esos desajustes.
4. Una estrategia doméstica.
A pesar de que la ESN es un informe para el Congreso sobre las
prioridades para salvaguardar los intereses globales de EEUU, sobre los
que establecer las discusiones sobre financiación y adquisiciones, hay
una importante cantidad de asuntos de la agenda política interna que se
cuelan de puntillas.
La segunda frase del documento es más
que significativa: “la fortaleza del crecimiento económico de EEUU en la
base de nuestra seguridad nacional y una fuente crítica de nuestra
influencia en el exterior”. Gran parte del texto que le sigue está
relacionado con esta premisa y antes de cualquier mención a las amenazas
externas y a los retos, nos dice que se han creado 11 millones de
nuevos puestos de trabajo, que el empleo ha caído a su nivel más bajo en
seis años, que son los líderes en la producción de gas y petróleo, y
que continúan marcando el ritmo de la ciencia, la tecnología y la
innovación en la economía global.
Los halagos predominan, otorgando
prestigio a la “creciente y joven mano de obra” y al “espíritu
emprendedor de los trabajadores”. Nos dice que el sistema de enseñanza
superior estadounidense es el más excelente del mundo y que continúan
atrayendo inmigrantes de todos los rincones del planeta que renuevan el
país con energía y talento emprendedor. No sorprende por tanto que
“nuestra economía sea la mayor economía del mundo, la más abierta y la
más innovadora del mundo”. Tampoco hay párrafo que no hagan hincapié en
los “valores americanos” que además servirán de modelo para el liderazgo
de EEUU en el mundo. Incluso el “excepcionalismo americano” que el
presidente rechazó en sus comienzos ahora lo abraza y le atribuye, al
menos en parte, “el valor, el talento, y la diversidad del pueblo
americano”.
Este lado doméstico de la estrategia
predomina a lo largo de todo el texto, en el que también hay que
destacar las menciones al Congreso, por otro lado el principal
destinatario del informe. Sin duda, la complicada relación actual entre
la Casa Blanca y el nuevo Congreso republicano, el uso del poder
ejecutivo de Obama en asuntos como la inmigración o Cuba sin consultar
al Congreso, y las posibles trabas que éste último puede poner para
sacar adelante ciertas iniciativas han tenido su eco en el informe.
Tras dar un toque de atención a la
disfunción en Washington y a la necesidad de acabar con el “secuestro”
presupuestario o los recortes automáticos del gasto público, la ESN
subraya la necesidad de que la Administración y el Congreso trabajen
juntos para “liderar el mundo en un cambiante entorno de seguridad y
hacia una paz y prosperidad más duradera”. Ambos también tienen que
“preparar y equipar a los socios locales y darles apoyo operativo para
luchar contra los grupos terroristas”, deben trabajar para crear un
marco legislativo en el ámbito de la ciberseguridad y deben avanzar en
la agenda de comercio. Precisamente, la ESN de 2015 pone un especial
hincapié en el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) y en el Acuerdo
Transatlántico de Comercio e Inversiones (TTIP), que reciban una
importante atención, así como los mercados globales de energía y las
tendencias futuras de crecimiento, especialmente en Asia y en África. Se
trata en este caso del enfoque más reflexivo que persigue poner el ojo
más allá de las convulsiones geopolíticas del momento y planificar el
futuro a largo plazo. Son estas dos áreas donde EEUU ve futuro y se
muestra más optimista.
5. Conclusión: Quien
lea la ESN de 2015 encontrará muchas similitudes con la de 2010. Se
utiliza prácticamente la misma estructura, con las mismas secciones
sobre seguridad, prosperidad, valores y orden internacional. Se repiten
además muchos de los temas básicos como la importancia de trabajar con
los aliados y socios, mantener el compromiso con los valores
democráticos, apostar por la fortaleza económica y preservar el orden
internacional basado en normas.
Lo que diferencia la ESN de 2015 de la
anterior es la naturaleza del liderazgo estadounidense que deja
entrever. Según el texto, EEUU deberá liderar con determinación, dando
ejemplo, en cooperación con aliados, utilizando todos los instrumentos
del poder estadounidense pero el militar nunca como primera opción, y
con una perspectiva a largo plazo. Es un liderazgo basado en el
principio de la centralidad, es decir, que EEUU pasaría de ser una
superpotencia a adquirir un papel de socio central y vital que puede
estar en primera fila del conflicto o ayudando desde atrás.
Ni las amenazas más inmediatas como la
del EI o Rusia, como aquellas más a largo plazo como el cambio climático
y la proliferación de armas de destrucción masiva, pueden hacerse
frente con un único actor, pero EEUU seguirá siendo central en la
resolución de los mismos dada su fortaleza principalmente económica.
Económicos son también sus planes de
futuro, en la apuesta por sacar adelante el TPP y el TTIP, y en ver en
Asia y África el futuro para sus inversiones.
Pero si bien muchas amenazas y objetivos
han sido identificados, no están claramente priorizados y no hay
sugerencias sobre cómo resolver los asuntos que más preocupan a corto
plazo, como, por ejemplo: ayudar a que haya un gobierno efectivo en
Irak; hacer retroceder al EI; acabar con las masacres en Siria; obligar a
Rusia a retirarse de Ucrania; prevenir que los talibán afganos vuelvan a
controlar la patria Pashtún; o las estrategias para hacer frente al
crecimiento de los ciberataques. Pero la propia redacción y publicación
de la nueva ESN es en sí contradictoria, enfrentando grandes
aspiraciones estratégicas con una realidad política –y geopolítica–
incómoda. Sin olvidar que la principal función de la ESN sigue siendo
burocrática, proveyendo a las distintas agencias encargadas de los
varios aspectos de la seguridad nacional de los elementos para
desarrollar sus propias iniciativas y estrategias. Quien lea el
documento no encontrará precisamente una estrategia que conecte
objetivos y capacidades, pero sí algunas claves de la orientación de
EEUU para los próximos años.
***
Carlota García Encina, Investigadora, Real Instituto Elcano | @EncinaCharlie [1] “X” (George F. Kennan) (1947), “The Sources of the Soviet Conduct”, Foreign Affairs, julio. [2] Doctrina militar basada en el uso abrumador de la fuerza.
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